2011-03-01 13:27:26
O ile propozycja przeniesienia części składki emerytalnej z OFE do ZUS wywołała szeroką debatę, o tyle kwestia drastycznego zmniejszenia wydatków na aktywizację bezrobotnych nie zainteresowała w porównywalnym stopniu opinii publicznej. Czyżbyśmy zatracili świadomość oczywistego związku między polityką zatrudnienia a naszym bezpieczeństwem socjalnym na stare lata?
Rząd w budżecie na 2011 zmniejszył wydatki z Funduszu Pracy na aktywne formy walki z bezrobociem z 7 mld w 2010 roku do 3,2 mld. Z funduszu tego finansuje się zasiłki, a także aktywne instrumenty polityki rynku pracy (szkolenia, poradnictwo zawodowe, prace interwencyjne, roboty publiczne, stypendia, przygotowanie zawodowe dorosłych, wyposażenie i doposażenie miejsc pracy itp.). Niedobór środków na ten cel – już dziś odczuwalny – może ograniczyć szanse osób wykluczonych z rynku pracy lub zagrożonych takim wykluczeniem.
Oszczędności wbrew racjonalizacji
Według danych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w styczniu bezrobocie wzrosło do 13 proc. W kraju, w którym jeszcze kilka lat temu stopa bezrobocia sięgała 20 proc., nie robi to aż takiego wrażenia, ale jeśli spojrzymy na bezrobocie w liczbach bezwzględnych, bez pracy jest aż 2,1 mln osób! W tej sytuacji powinniśmy oczekiwać raczej intensywnej walki z bezrobociem niż szukania oszczędności w Funduszu Pracy. Tłumaczenia przedstawicieli rządu, że kryzys się skończył, a Fundusz w dużej mierze spełnił swoje zadanie, wydaje się mało przekonujące. Po pierwsze, w ostatnich miesiącach odnotowaliśmy nie spadek, lecz wzrost bezrobocia. Po drugie zaś, stosowanie instrumentów aktywizacji zawodowej nie powinno być działaniem doraźnym, lecz stałym elementem polityki państwa.
Tymczasem możemy obserwować działania w przeciwnym kierunku. Także w innym niż sugerują niektórzy badacze rynku pracy. W 2009 roku na zamówienie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej powstał obszerny raport Flexicurity w Polsce. Diagnoza i rekomendacje pod redakcją prof. Elżbiety Kryńskiej. W dziale wniosków i rekomendacji czytamy: „Należy stopniowo powiększać środki przeznaczane na ALMP [active labour market policies – przyp. red.], by docelowo w 2012 roku ich relacja do PKB wzrosła ponad dwukrotnie w porównaniu z 2007 rokiem, czyli do poziomu około 1 proc. PKB. Pozwoliłoby to na osiągnięcie w Polsce stanu zbliżonego do obserwowanego w 2007 roku w takich krajach jak: Belgia (1,081), Dania (1,023) i Szwecja (0,907)”.
Niekiedy wskazuje się, że problem leży także w nieefektywnym wykorzystaniu istniejących środków (choć trudno to jednoznacznie stwierdzić ze względu na brak powszechnego systemu monitoringu i ewaluacji tych działań, co jest jedną z głównych słabości systemu). Ale z faktu, że coś działa nie dość dobrze, nie wynika jeszcze, że trzeba ciąć finansowanie. Od mieszania herbata nie zrobi się słodsza, ale od zmniejszenia ilości cukru tym bardziej nie. Można zastanowić się, co zrobić, by środki z funduszu pracy były wykorzystywane skuteczniej. Wśród działań, które należy podjąć, autorzy wspomnianego raportu wskazują m.in. poprawę naboru uczestników ALMP (by programy nie rekrutowały głównie „najlepiej rokujących”, ale także tych o mniejszych szansach wyjścia z bezrobocia), poprawę skierowanej do osób bezrobotnych informacji o instytucjach, usługach i instrumentach rynku pracy czy wzmocnienie sektora ekonomii społecznej Z pewnością jednak nie możemy sobie odpuścić aktywnej polityki rynku pracy pod byle jakim pretekstem. Zresztą nawet premier uznał, że w czasie spowolnienia gospodarczego Fundusz spełnił swoją rolę, a wielu analityków rynku pracy dodaje, że to częściowo dzięki niemu udało się utrzymać stopę bezrobocia na relatywnie niewysokim poziomie.
Wbrew partnerom
Zmniejszanie wydatków na ALMP ze środków Funduszu Pracy niepokoi nie tylko związki i służby zatrudnienia, ale także organizacje pracodawców. Prezes Związku Rzemiosła Polskiego Jerzy Bartnik w „Dzienniku Gazecie Prawnej”, w tekście Oszczędzajmy, ale z głową krytykuje to rozwiązanie, sugerując, że: „Przedsiębiorców razi też inny aspekt tej sprawy. Fundamentalnym założeniem całego systemu jest to, że pieniądze z gospodarki (składki firm) mają – w formie wsparcia dla zwalczania bezrobocia – do tej gospodarki wracać. Rząd powinien jedynie zapewnić sprawny obieg tych środków. Tymczasem w świetle przedstawionych propozycji, rząd uznał się za wyłącznego dysponenta funduszu, ignorując przy tym zdanie pracodawców”.
Choć w ostatnim czasie bywało, że rząd narażał się partnerom społecznym bardziej bezpośrednio, negując wręcz ustalenia Trójstronnej Komisji (w sprawie płacy minimalnej czy podniesienia progów uprawniających do zasiłków z pomocy społecznej), także obecne działanie w sprawie Funduszu Pracy przyczynia się do negatywnego nastawienia wśród partnerów społecznych, co może negatywnie przełożyć się na perspektywy dialogu społecznego w Polsce.
Ku modernizacji jednowymiarowej
Również w porównaniu ze strategią rozwoju zaproponowaną w dokumencie Polska 2030 zmniejszenie środków w Funduszu Pracy wypada problematycznie. W rozdziale o rynku pracy mogliśmy przeczytać, że rząd Tuska ma zamiar wzorować się na duńskiej polityce flexicurity.
Przypomnijmy, że ten model opiera się na trzech równorzędnych filarach: bezpieczeństwie socjalnym, instrumentach rynku pracy i elastycznym rynku pracy (nieraz dodaje się jeszcze czwarty filar – life-long learning). Dokładniejsza lektura raportu pozwoliła jednak stwierdzić, że proponowany w nim polski model flexicurity bardzo się różni od modelu duńskiego Chociaż autorzy deklarują poparcie dla flexicurity, rozumieją ten model w sposób okrojony, koncentrując się wyłącznie na rzekomej potrzebie zwiększania elastyczności. Ignorują natomiast kwestię bezpieczeństwa socjalnego, choć w polskich warunkach właśnie ten element flexicurity pozostaje najsłabszym ogniwem. Więcej w nim flexi-, mniej security. Jeszcze gorzej niż koncepcja Polski 2030 wygląda praktyka Polski 2011. Według raportu Komisji Europejskiej z 2010 roku zagregowany wskaźnik zabezpieczenia społecznego (obejmujący m.in. wydatki na zasiłki dla bezrobotnych, bodźce aktywizujące, czas i ilość pobieranych zasiłków i opiekę nad dziećmi) był najniższy wśród krajów Unii. Na dalszy plan spycha się więc nie tylko bezpieczeństwo socjalne, ale i zaangażowanie państwa na rzecz aktywizacji zawodowej. A przecież zarówno pasywne, jak i aktywne instrumenty rynku pracy zwiększają bezpieczeństwo socjalne. Te pierwsze bezpośrednio, te drugie – pośrednio (poprzez zwiększanie szans na znalezienie pracy, zwiększa się również szanse na wyjście z ubóstwa). Jednocześnie aktywna polityka zatrudnienia też wiąże się ściśle z elastycznością (łatwość przekwalifikowania ma ułatwić adaptację do dynamicznie zmieniającej się gospodarki). Aktywizacja zawodowa ma więc w modelu flexicurity znaczenie decydujące, gdyż skutecznie łączy w sobie wodę z ogniem – bezpieczeństwo i elastyczność. Zmniejszanie środków na ten cel tym bardziej ogranicza szanse społecznego rozwoju.
Inkluzyjny rynek pracy – stabilne emerytury
Pozostaje pytanie, w jaki sposób wycofywanie się z aktywnych form walki z bezrobociem wpływa na przyszłe emerytury? Zależność jest zasadnicza.W związku z kryzysem finansowym zachwiana została pewność, że powiązanie naszego systemu emerytalnego z rynkami finansowymi pozwoli nam na emeryturę pod palmami. Warto o tym rozmawiać, ale nie możemy zapominać, że podstawowym czynnikiem wpływającym na stabilność systemu emerytalnego jest i powinna być sytuacja nie na rynkach finansowych, ale na rynku pracy. To właśnie zachwianie równowagi między liczbą świadczeniobiorców a pracujących (zwłaszcza tych, którzy są zatrudnieni na umowę o pracę) zmniejszyło ilość pieniędzy w systemie zabezpieczenia społecznego (a także w budżecie). Deficyt środków musi w naturalny sposób zachwiać stabilnością systemu i to bez względu na to, jaka część składki jest w OFE, a jaka w ZUS. Dlatego też tylko otwarty i chłonny rynek pracy może być kluczem do stabilnej i godziwej emerytury. Inną ważną sferą ważną z punktu widzenia przyszłej stabilności systemu zabezpieczenia społecznego jest oczywiście obszar polityki rodzinnej. Wbrew pozorom nie chodzi wyłącznie o zwiększenie dzietności, by miał kto pracować na przyszłych emerytów (samo zwiększenie liczby dzieci jeszcze tego nie gwarantuje, bowiem niektórym z nich trudno będzie się odnaleźć na rynku pracy). Chodzi również o to, że polityka rodzinna powinna ułatwiać równowagę między pracą a życiem rodzinnym, co może uczynić pracę łatwiejszą i wydajniejszą, a jednocześnie ułatwić dostęp do rynku pracy, na przykład kobietom, rezygnującym często z pracy ze względu na konieczność opieki nad dzieckiem (z czasem równie ważna będzie infrastruktura opieki i pomocy dla ludzi w wieku sędziwym). Skoro już tyle powiedzieliśmy o flexicurity, warto zauważyć, że Dania, która realizuje ten model, ma wedle raportu EURYDICE najwyższy wskaźnik instytucjonalizacji opieki dla dzieci do lat 3 w Europie, a także jeden z najwyższych poziomów publicznego wsparcia dla opieki długoterminowej. Pokazuje to, że model flexicurity należy rozpatrywać w szerszym kontekście instytucjonalnym, wykraczającym poza rynek pracy. Tu akurat trzeba oddać honor obecnej władzy, która znowelizowała ustawę o opiece nad dziećmi do lat trzech. Są to zmiany na lepsze, choć ciągle niewystarczające.
Na koniec warto powtórzyć prostą zasadę – aby sektor rynkowy funkcjonował sprawnie, musi też istnieć sprawnie funkcjonujący sektor pozarynkowy. W Polsce niestety nie wszyscy uczestnicy debaty publicznej to rozumieją.
p.s:tekst ukazał się pierwotnie na stronie Krytyki Politycznej:
http://www.krytykapolityczna.pl/Opinie/BakalarczykKrotkowzrocznaoszczednosc/menuid-1.html
Rząd w budżecie na 2011 zmniejszył wydatki z Funduszu Pracy na aktywne formy walki z bezrobociem z 7 mld w 2010 roku do 3,2 mld. Z funduszu tego finansuje się zasiłki, a także aktywne instrumenty polityki rynku pracy (szkolenia, poradnictwo zawodowe, prace interwencyjne, roboty publiczne, stypendia, przygotowanie zawodowe dorosłych, wyposażenie i doposażenie miejsc pracy itp.). Niedobór środków na ten cel – już dziś odczuwalny – może ograniczyć szanse osób wykluczonych z rynku pracy lub zagrożonych takim wykluczeniem.
Oszczędności wbrew racjonalizacji
Według danych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w styczniu bezrobocie wzrosło do 13 proc. W kraju, w którym jeszcze kilka lat temu stopa bezrobocia sięgała 20 proc., nie robi to aż takiego wrażenia, ale jeśli spojrzymy na bezrobocie w liczbach bezwzględnych, bez pracy jest aż 2,1 mln osób! W tej sytuacji powinniśmy oczekiwać raczej intensywnej walki z bezrobociem niż szukania oszczędności w Funduszu Pracy. Tłumaczenia przedstawicieli rządu, że kryzys się skończył, a Fundusz w dużej mierze spełnił swoje zadanie, wydaje się mało przekonujące. Po pierwsze, w ostatnich miesiącach odnotowaliśmy nie spadek, lecz wzrost bezrobocia. Po drugie zaś, stosowanie instrumentów aktywizacji zawodowej nie powinno być działaniem doraźnym, lecz stałym elementem polityki państwa.
Tymczasem możemy obserwować działania w przeciwnym kierunku. Także w innym niż sugerują niektórzy badacze rynku pracy. W 2009 roku na zamówienie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej powstał obszerny raport Flexicurity w Polsce. Diagnoza i rekomendacje pod redakcją prof. Elżbiety Kryńskiej. W dziale wniosków i rekomendacji czytamy: „Należy stopniowo powiększać środki przeznaczane na ALMP [active labour market policies – przyp. red.], by docelowo w 2012 roku ich relacja do PKB wzrosła ponad dwukrotnie w porównaniu z 2007 rokiem, czyli do poziomu około 1 proc. PKB. Pozwoliłoby to na osiągnięcie w Polsce stanu zbliżonego do obserwowanego w 2007 roku w takich krajach jak: Belgia (1,081), Dania (1,023) i Szwecja (0,907)”.
Niekiedy wskazuje się, że problem leży także w nieefektywnym wykorzystaniu istniejących środków (choć trudno to jednoznacznie stwierdzić ze względu na brak powszechnego systemu monitoringu i ewaluacji tych działań, co jest jedną z głównych słabości systemu). Ale z faktu, że coś działa nie dość dobrze, nie wynika jeszcze, że trzeba ciąć finansowanie. Od mieszania herbata nie zrobi się słodsza, ale od zmniejszenia ilości cukru tym bardziej nie. Można zastanowić się, co zrobić, by środki z funduszu pracy były wykorzystywane skuteczniej. Wśród działań, które należy podjąć, autorzy wspomnianego raportu wskazują m.in. poprawę naboru uczestników ALMP (by programy nie rekrutowały głównie „najlepiej rokujących”, ale także tych o mniejszych szansach wyjścia z bezrobocia), poprawę skierowanej do osób bezrobotnych informacji o instytucjach, usługach i instrumentach rynku pracy czy wzmocnienie sektora ekonomii społecznej Z pewnością jednak nie możemy sobie odpuścić aktywnej polityki rynku pracy pod byle jakim pretekstem. Zresztą nawet premier uznał, że w czasie spowolnienia gospodarczego Fundusz spełnił swoją rolę, a wielu analityków rynku pracy dodaje, że to częściowo dzięki niemu udało się utrzymać stopę bezrobocia na relatywnie niewysokim poziomie.
Wbrew partnerom
Zmniejszanie wydatków na ALMP ze środków Funduszu Pracy niepokoi nie tylko związki i służby zatrudnienia, ale także organizacje pracodawców. Prezes Związku Rzemiosła Polskiego Jerzy Bartnik w „Dzienniku Gazecie Prawnej”, w tekście Oszczędzajmy, ale z głową krytykuje to rozwiązanie, sugerując, że: „Przedsiębiorców razi też inny aspekt tej sprawy. Fundamentalnym założeniem całego systemu jest to, że pieniądze z gospodarki (składki firm) mają – w formie wsparcia dla zwalczania bezrobocia – do tej gospodarki wracać. Rząd powinien jedynie zapewnić sprawny obieg tych środków. Tymczasem w świetle przedstawionych propozycji, rząd uznał się za wyłącznego dysponenta funduszu, ignorując przy tym zdanie pracodawców”.
Choć w ostatnim czasie bywało, że rząd narażał się partnerom społecznym bardziej bezpośrednio, negując wręcz ustalenia Trójstronnej Komisji (w sprawie płacy minimalnej czy podniesienia progów uprawniających do zasiłków z pomocy społecznej), także obecne działanie w sprawie Funduszu Pracy przyczynia się do negatywnego nastawienia wśród partnerów społecznych, co może negatywnie przełożyć się na perspektywy dialogu społecznego w Polsce.
Ku modernizacji jednowymiarowej
Również w porównaniu ze strategią rozwoju zaproponowaną w dokumencie Polska 2030 zmniejszenie środków w Funduszu Pracy wypada problematycznie. W rozdziale o rynku pracy mogliśmy przeczytać, że rząd Tuska ma zamiar wzorować się na duńskiej polityce flexicurity.
Przypomnijmy, że ten model opiera się na trzech równorzędnych filarach: bezpieczeństwie socjalnym, instrumentach rynku pracy i elastycznym rynku pracy (nieraz dodaje się jeszcze czwarty filar – life-long learning). Dokładniejsza lektura raportu pozwoliła jednak stwierdzić, że proponowany w nim polski model flexicurity bardzo się różni od modelu duńskiego Chociaż autorzy deklarują poparcie dla flexicurity, rozumieją ten model w sposób okrojony, koncentrując się wyłącznie na rzekomej potrzebie zwiększania elastyczności. Ignorują natomiast kwestię bezpieczeństwa socjalnego, choć w polskich warunkach właśnie ten element flexicurity pozostaje najsłabszym ogniwem. Więcej w nim flexi-, mniej security. Jeszcze gorzej niż koncepcja Polski 2030 wygląda praktyka Polski 2011. Według raportu Komisji Europejskiej z 2010 roku zagregowany wskaźnik zabezpieczenia społecznego (obejmujący m.in. wydatki na zasiłki dla bezrobotnych, bodźce aktywizujące, czas i ilość pobieranych zasiłków i opiekę nad dziećmi) był najniższy wśród krajów Unii. Na dalszy plan spycha się więc nie tylko bezpieczeństwo socjalne, ale i zaangażowanie państwa na rzecz aktywizacji zawodowej. A przecież zarówno pasywne, jak i aktywne instrumenty rynku pracy zwiększają bezpieczeństwo socjalne. Te pierwsze bezpośrednio, te drugie – pośrednio (poprzez zwiększanie szans na znalezienie pracy, zwiększa się również szanse na wyjście z ubóstwa). Jednocześnie aktywna polityka zatrudnienia też wiąże się ściśle z elastycznością (łatwość przekwalifikowania ma ułatwić adaptację do dynamicznie zmieniającej się gospodarki). Aktywizacja zawodowa ma więc w modelu flexicurity znaczenie decydujące, gdyż skutecznie łączy w sobie wodę z ogniem – bezpieczeństwo i elastyczność. Zmniejszanie środków na ten cel tym bardziej ogranicza szanse społecznego rozwoju.
Inkluzyjny rynek pracy – stabilne emerytury
Pozostaje pytanie, w jaki sposób wycofywanie się z aktywnych form walki z bezrobociem wpływa na przyszłe emerytury? Zależność jest zasadnicza.W związku z kryzysem finansowym zachwiana została pewność, że powiązanie naszego systemu emerytalnego z rynkami finansowymi pozwoli nam na emeryturę pod palmami. Warto o tym rozmawiać, ale nie możemy zapominać, że podstawowym czynnikiem wpływającym na stabilność systemu emerytalnego jest i powinna być sytuacja nie na rynkach finansowych, ale na rynku pracy. To właśnie zachwianie równowagi między liczbą świadczeniobiorców a pracujących (zwłaszcza tych, którzy są zatrudnieni na umowę o pracę) zmniejszyło ilość pieniędzy w systemie zabezpieczenia społecznego (a także w budżecie). Deficyt środków musi w naturalny sposób zachwiać stabilnością systemu i to bez względu na to, jaka część składki jest w OFE, a jaka w ZUS. Dlatego też tylko otwarty i chłonny rynek pracy może być kluczem do stabilnej i godziwej emerytury. Inną ważną sferą ważną z punktu widzenia przyszłej stabilności systemu zabezpieczenia społecznego jest oczywiście obszar polityki rodzinnej. Wbrew pozorom nie chodzi wyłącznie o zwiększenie dzietności, by miał kto pracować na przyszłych emerytów (samo zwiększenie liczby dzieci jeszcze tego nie gwarantuje, bowiem niektórym z nich trudno będzie się odnaleźć na rynku pracy). Chodzi również o to, że polityka rodzinna powinna ułatwiać równowagę między pracą a życiem rodzinnym, co może uczynić pracę łatwiejszą i wydajniejszą, a jednocześnie ułatwić dostęp do rynku pracy, na przykład kobietom, rezygnującym często z pracy ze względu na konieczność opieki nad dzieckiem (z czasem równie ważna będzie infrastruktura opieki i pomocy dla ludzi w wieku sędziwym). Skoro już tyle powiedzieliśmy o flexicurity, warto zauważyć, że Dania, która realizuje ten model, ma wedle raportu EURYDICE najwyższy wskaźnik instytucjonalizacji opieki dla dzieci do lat 3 w Europie, a także jeden z najwyższych poziomów publicznego wsparcia dla opieki długoterminowej. Pokazuje to, że model flexicurity należy rozpatrywać w szerszym kontekście instytucjonalnym, wykraczającym poza rynek pracy. Tu akurat trzeba oddać honor obecnej władzy, która znowelizowała ustawę o opiece nad dziećmi do lat trzech. Są to zmiany na lepsze, choć ciągle niewystarczające.
Na koniec warto powtórzyć prostą zasadę – aby sektor rynkowy funkcjonował sprawnie, musi też istnieć sprawnie funkcjonujący sektor pozarynkowy. W Polsce niestety nie wszyscy uczestnicy debaty publicznej to rozumieją.
p.s:tekst ukazał się pierwotnie na stronie Krytyki Politycznej:
http://www.krytykapolityczna.pl/Opinie/BakalarczykKrotkowzrocznaoszczednosc/menuid-1.html
