Piotr Ciszewski - Mity polskiej polityki mieszkaniowej

Polska polityka mieszkaniowa od lat opiera się na kilku mitach, które niekorzystnie wpływają na jej kierunek. Są one powielane w kolejnych pojawiających się propozycjach rozwiązań prawnych, doniesieniach medialnych czy wypowiedziach tak zwanych „ekspertów”. Tymczasem bez ich przezwyciężenia nie może być mowy o prospołecznej polityce mieszkaniowej, zapewniającej dach nad głową dla wszystkich.

Święta własność prywatna
Od początku transformacji w Polsce panuje przekonanie o wyższości prywatnej formy własności nad innymi. W myśl tej zasady władze lokalne przystąpiły między innymi do likwidacji zasobu mieszkań komunalnych¹. Potraktowano je jako zbędny zasób, generujący koszty. W roku 2007 w Warszawie zasób mieszkań komunalnych stanowił ponad 12 procent zasobu lokali. W roku 2016 udział ten wynosił jedynie 8,7 procenta. Przez ostatnie 5 lat w mieście ubyło ponad 4 tysiące mieszkań komunalnych. Odpowiadają za to dwa główne procesy związane z przekonaniem o prymacie własności prywatnej. Pierwszy to wieloletnie bezrefleksyjne traktowanie przez ratusz wniosków o zwrot nieruchomości. Przez wiele lat warszawski ratusz traktował wnioski zwrotowe jako możliwość pozbycia się niechcianych nieruchomości wraz z ich lokatorami. Jak obecnie przyznaje sama prezydent Hanna Gronkiewicz-Waltz, dochodziło przy tym do licznych nieprawidłowości, a zgłaszane roszczenia nie były odpowiednio weryfikowane. Zasób komunalny zmniejszał się również w wyniku jego prywatyzacji. Przez wiele lat polityka ratusza polegała na udzielaniu znacznych bonifikat w wykupie mieszkań przez dotychczasowych lokatorów. Towarzyszyła temu propaganda, iż budynki będą lepiej zarządzane przez wspólnoty złożone z właścicieli, niż przez administrację domów komunalnych. W teorii każdy, nawet mniej zasobny lokator, mógł stać się właścicielem własnego M. Rzeczywistość jednak bardzo brutalnie zweryfikowała to przekonanie. Lokale były nabywane na bardzo niejasnych warunkach. Arbitralnie wybierano, kto może skorzystać z preferencyjnych warunków. Korzystały zwykle osoby zamożne, niepotrzebujące pomocy mieszkaniowej, na przykład Andrzej Jakubiak, były wiceprezydent miasta. Jego przypadek jest bardzo charakterystyczny dla tego procesu. Po nabyciu lokalu w bardzo atrakcyjnym
punkcie miasta, starał się o przejęcie sąsiedniego mieszkania, co zostało jednak zablokowane. Nawet w przypadku, gdy lokale trafiły do osób mniej zamożnych, nie można tego nazwać realizacją prospołecznej polityki mieszkaniowej. Nowych właścicieli często bowiem nie stać na poniesienie kosztów utrzymania i po prostu mieszkań się wyzbywają. Korzystają głównie ci, którzy gromadzą mieszkania, aby je później wynajmować po cenach rynkowych.

Poszkodowani właściciele
Reprywatyzacyjna grabież w Warszawie, Poznaniu, Krakowie i innych większych miastach była związana z kolejnym mitem – rzekomego „poszkodowania” tak zwanych „prawowitych właścicieli”, którym PRL odebrał kamienice. Warto przypomnieć, że z sympatią o roszczeniach tej grupy wypowiadał się prezydent Lech Kaczyński. Platforma Obywatelska również przyczyniła się do uznania roszczeń za w pełni logiczne i zasadne. W tym zakresie nie było wielkich różnic między dwiema głównymi partiami. Posuwano się nawet do negowania znaczenia społecznej odbudowy kraju po drugiej wojnie światowej. Neoliberalne media, które obecnie dołączyły do relacjonowania „afery reprywatyzacyjnej” w Warszawie, przytaczały przykłady „poszkodowanych” kamieniczników rzekomo masowo biorących udział w odbudowie. Od samego początku było to niezgodne z prawdą i miało rozmyć sytuację. Każdą kamienicę traktowano indywidualnie, zakładając, że nawet jeśli pojawiały się nieprawidłowości, to sama idea zwrotu budynków w naturze jest słuszna. „Prawdziwi” właściciele mieli być nawet dla lokatorów bardzo łaskawi, nie podnosząc nadmiernie czynszów i dbając o poprawę stanu kamienic. W rzeczywistości nic takiego nie miało miejsca. Większość owych właścicieli lub ich spadkobierców, nawet gdy odzyskała „zagrabioną” własność, bardzo szybko ją sprzedawała. Najczęściej nie było ich stać na utrzymanie kamienic, a skupywacze roszczeń oraz czyściciele kamienic oferowali gotówkę od ręki. Grupy, które z pozyskiwania budynków uczyniły swoją strategię biznesową, skorzystały z klimatu propagandowego stworzonego wokół reprywatyzacji. Samorządowcy, którzy obecnie wyrażają zaniepokojenie, przez lata utrzymywali, że zwroty budynków to proces naturalny. Szef warszawskiego Biura Gospodarki Nieruchomościami jawnie twierdził, iż miasto nie może się domagać zwrotu nakładów poniesionych na odbudowę, ponieważ nie zostały one dokładnie oszacowane. Nie jest to prawdą, gdyż stosowne dokumenty, podważające zasadność warszawskiej reprywatyzacji, przygotowywało Biuro Odbudowy Stolicy.

Lokatorskie „święte krowy”
Z poprzednich mitów wynika kolejny, coraz mocniej promowany przez media oraz grupy lobbingowe – przekonanie jakoby polskie prawo nadmiernie chroniło lokatora. Taki pogląd promuje między innymi neoliberalne Forum Obywatelskiego Rozwoju. W raporcie dotyczącym wynajmu mieszkań stwierdza: „Polska ma najbardziej restrykcyjne zasady eksmisji wśród państw OECD. Nawet decyzja sądu jest ograniczona szerokim katalogiem osób, którym w przypadku eksmisji przysługuje prawo do lokalu socjalnego”². Na dowód przytacza również zestawienie, z którego wynika, że polska ustawa o ochronie praw lokatorów chroni je zbyt szczegółowo w porównaniu z ustawodawstwem innych krajów. Nie jest to prawdą, gdyż nawet z danych podanych przez FOR można wyczytać, że na przykład w Szwecji opieka społeczna ma możliwość wstrzymania eksmisji, a w Niemczech sąd ma w każdym przypadku możliwość wstrzymania działań komornika, jeśli uzna, że są one szkodliwe społecznie. Do wzmacniania mitu zbyt mocno chronionych lokatorów przyczynia się medialna nagonka połączona z nagłaśnianiem przypadków „nieuczciwych” najemców. Zwykle są oni przedstawiani jako pasożyty wykorzystujące uczciwych właścicieli mieszkań, bez podania szerszego wytłumaczenia sytuacji i omówienia regulacji prawnych. Program TVN UWAGA posunął się do wybielania dwójki właścicieli, którzy próbowali kilkukrotnie dokonać nielegalnej eksmisji najemców, korzystając przy tym z brutalnych metod czyścicieli kamienic³. Dziennikarze postawili tezę, że są one zrozumiałe w sytuacji, gdy stosują je nie kamienicznicy przejmujący cały budynek, lecz właściciele jednego mieszkania. Pominięto przy tym na przykład fakt, że jeden z „poszkodowanych” został skazany przez sąd za nękanie lokatorów, ponieważ działał bez wcześniejszego wypowiedzenia umowy najmu. W myśl tego mitu to najemcy są źli, ponieważ nie wyprowadzili się na pierwsze wezwanie, a działanie organizacji lokatorskich karygodne, ponieważ domagały się przestrzegania prawa.

Takie przedstawianie sytuacji ma wywierać presję na kolejne zmiany prawne uwalniające warunki najmu. Już obecnie osoby fizyczne, dla których wynajem mieszkań nie jest głównym źródłem utrzymania, mogą korzystać z tak zwanego najmu okazjonalnego. Daje on możliwość spisania umowy notarialnej stanowiącej, że najemca dobrowolnie wyprowadzi się w przypadku złamania jej warunków. Jest to rozwiązanie chroniące drobnych właścicieli mieszkań, jednak zdecydowanie niewystarczające neoliberalnym mediom i lobbystom. Nie dotyczy ono bowiem prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wynajmie. Nie mogą z niego też skorzystać właściciele większej liczby lokali, ponieważ dla nich wynajmowanie jest głównym źródłem utrzymania. To rozszerzeniu zakresu najmu okazjonalnego służą historie przedstawiające „krzywdę” właścicieli i „nieuczciwych” lokatorów.

Za mało elastyczni
Lobbyści środowiska właścicieli nieruchomości oraz deweloperów przekonują, że głównym celem polityki mieszkaniowej jest zapewnienie mobilności najemców. Wspomniany raport FOR przywołuje na przykład dane, iż Polacy rzadko się przeprowadzają, a brak rozwiniętego rynku najmu nie pozwala im podążać za pracą. Rozwiązanie proponowane przez neoliberałów jest niezwykle proste – potrzebne są kolejne przywileje dla właścicieli oraz wyjątki od Ustawy o ochronie praw lokatorów. Ponieważ najem okazjonalny okazał się niewystarczający, zaczęto forsować inne rozwiązania, na które przystał rząd. Sporą zmianę wprowadziła ustawa o Krajowym Zasobie Nieruchomości, mająca doprowadzić do budowy tanich mieszkań na wynajem. Za słusznymi założeniami kryły się niekorzystne dla lokatorów zmiany prawa. Po pierwsze budowa mieszkań ma być realizowana nie przez samorządy, lecz prywatne spółki, które będą nimi później zarządzać. W ten sposób deweloperzy dostali dostęp do rynku wynajmu, co jest dla nich bardzo ważne, ponieważ rynek mieszkań własnościowych, kupowanych na kredyty, w dużej mierze już się w Polsce nasycił. Prywatne firmy musiałyby poszerzyć swoją ofertę. Zamiast tego wywarły skuteczny nacisk na rząd PiS-u, domagając się w zamian specjalnych przywilejów. W ustawie o Krajowym Zasobie Nieruchomości zapisano najem instytucjonalny. Jest on rozszerzeniem wcześniejszego najmu okazjonalnego na podmioty prywatne budujące mieszkania w ramach programu Mieszkanie Plus. Osoby korzystające z programu zostały de facto wyłączone spod ochrony przed eksmisją. Muszą bowiem podpisać umowę notarialną o zgodzie na dobrowolną wyprowadzkę. Co więcej, umowy najmu w ramach Mieszkania Plus będą podpisywane na czas określony. Oznacza to, że program będzie bardzo wrażliwy na cykle koniunkturalne. W wypadku kryzysów bardzo duża grupa osób może stracić pracę, a co za tym idzie dach nad głową. Uwagę na to zwrócił między innymi rzecznik praw obywatelskich Adam Bodnar, apelując do prezydenta Andrzeja Dudy, aby nie podpisywał ustawy o KZN. Warto pamiętać, że za jednym wyjątkiem idą zwykle kolejne. Tak jak najem instytucjonalny był następstwem okazjonalnego, tak kolejny krok może stanowić całkowite wyjęcie spod ochrony najemców komercyjnych. W tym przypadku zapisy dotyczące procedury eksmisyjnej przedstawiono by już tylko jako przywilej lokatorów w zasobie komunalnym. Najdalej idącym projektem liberalizacji ochrony lokatorów była przedstawiona przez PiS nowelizacja Ustawy o ochronie praw lokatorów, w której główną zmianą było wykreślenie artykułu 14. Wymienia on grupy osób mające w toku eksmisji prawo do lokalu socjalnego, między innymi obłożnie chorych, rodziny z dziećmi czy kobiety w ciąży. Od lat artykuł ten jest solą w oku środowisk dążących do całkowitej komercjalizacji rynku mieszkaniowego. Zwracają one uwagę, że przez konieczność dostarczenia lokali socjalnych procedura eksmisyjna przedłuża się. Nie domagają się przy tym jednak budowy lokali oraz sprawniejszego zapewniania ich przez samorządy, lecz całkowitej likwidacji ochrony lokatorów. Przyznanie decyzji o uprawnieniu do lokalu socjalnego wyłącznie sądowi stanowiłoby powrót do regulacji prawnych wprowadzonych przez minister Barbarę Blidę. Doprowadziły one w drugiej połowie lat 90. do masowych eksmisji bez przyznania lokalu socjalnego orzekanych również w przypadkach osób niepełnosprawnych czy rodzin z dziećmi. Sytuacja ta miała ogromnie niekorzystne skutki. Pod koniec lat 90. Wykonywano ponad 9 tysięcy eksmisji rocznie, a wielu lokatorów trafiało do grupy wykluczonych społecznie. Prawo zostało zmienione w roku 2005, a zakaz stosowania eksmisji na bruk potwierdził wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2007 roku⁴. Zaproponowana w roku 2017 nowelizacja Ustawy o ochronie praw lokatorów została na razie wstrzymana między innymi w wyniku protestów organizacji społecznych. Nie oznacza to jednak, iż rząd nie sięgnie po nią w przypadku kryzysu lub kolejnych żądań środowisk deweloperskich.

Komercjalizacja polityki mieszkaniowej
Nawet gdy władze zauważają głód mieszkaniowy, proponowane przez nie rozwiązania nie są korzystne dla lokatorów. Opierają się przede wszystkim na dążeniu do przynajmniej częściowej komercjalizacji polityki mieszkaniowej. Neoliberalny dogmat o „niewidzialnej ręce rynku” upadł, jednak komercyjne lub częściowo komercyjne rozwiązania są wprowadzane bocznymi drzwiami. Na poziomie centralnym zawiera je ustawa o Krajowym Zasobie Nieruchomości. Samorządy z kolei wprowadzają je za pomocą planów gospodarowania zasobem komunalnych i lokalnych projektów mieszkaniowych.W Warszawie na przykład ratusz słusznie zauważył w programie Mieszkania 2030, że „problemem (...) nie jest liczba mieszkań, lecz ich wielkość i struktura – liczba mieszkań odpowiada liczbie gospodarstw domowych”5. Zamiast jednak przełożyć to spostrzeżenie na programy rozwoju budownictwa komunalnego, stara się rozmyć problem przez wprowadzenie bardzo zróżnicowanych kategorii lokali. W myśl podziału ABCD mieszkania typu A to lokale socjalne, najczęściej dostarczane osobom mającym wyroki eksmisyjne, B – klasyczny zasób komunalny, C – zasób z Towarzystw Budownictwa Społecznego, a D – komercyjny. Uwagę zwraca zwłaszcza ostatnia z tych kategorii. Nie wyjaśniono, czy oznaczałoby to, że miasto będzie wynajmować lokale po cenach komercyjnych, czy też korzystać z usług prywatnych zarządców. Temat jest tym ciekawszy, że bardzo rozbieżne są zapisy programu Mieszkania 2030 oraz planu gospodarowania zasobem komunalnym. W pierwszym z tych dokumentów autorzy zakładają, że „do 2030 roku zasób miejskich mieszkań zwiększy się do 100 tysięcy lokali”. Projekt planu zakłada jednak, iż do roku 2022 zasób mieszkań komunalnych wzrośnie o mniej niż tysiąc⁶. Można podejrzewać, że różne określanie zasobów – „miejski” oraz „komunalny” to właśnie wstęp do częściowej komercjalizacji. Nie byłoby to w Warszawie niczym nowym. Już w poprzednich planach zakładano na przykład, że zasób mieszkań komunalnych powinien w coraz większym stopniu sam się finansować, co powodowało podwyżki czynszów. Podejście do polityki mieszkaniowej w Polsce częściowo się zmieniło. Jednak wciąż daleko nam do prospołecznych wzorców z krajów takich jak Austria czy Holandia. Otwarcie neoliberalne podejście odeszło w przeszłość, lecz jego główne mity wciąż pokutują. Nie są od nich wolni również przedstawiciele tak zwanej „dobrej zmiany”. Najbardziej potrzebujący wciąż czekają na programy kierowane do nich, a nie do klasy średniej. Projekty służące zmniejszeniu głodu mieszkaniowego poprzez uwolnienie warunków najmu czy wprowadzenie na rynek nowych komercyjnych graczy, nie przyczynią się do likwidacji wykluczenia społecznego.

Przypisy:
1. Na podstawie projektu Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem m.st. Warszawy na lata 2018–2022.
2. Analiza FOR, Umowa najmu instytucjonalnego ułatwi Polakom wynajem mieszkań.
3. TVN UWAGA z dn. 4.11.2017.
4. Zakaz eksmisji na bruk, www.czasopisma.bek.pl.
5. Polityka Mieszkaniowa Mieszkania 2030.
6. Na podstawie projektu Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem m.st. Warszawy na lata 2018–2022.

Piotr Ciszewski

Tekst ukazał się w ostatnim numerze kwartalnika "Bez Dogmatu".

Dawid Kański: Komentarz do wyborów prezydenckich w USA

Xavier Woliński: Baśń o „sprawczości”

Aleksander Radomski: Goździki, które zasiały zmiany

Bartłomiej Zindulski: Lewicowa alternatywa Sahry Wagenknecht

Witold Sawicki: Walka z nowotworem, na osobistym przykładzie

Michał Peno: Praxis po hiszpańsku

Piotr Ciszewski: Mity polskiej polityki mieszkaniowej

lewica.pl w telefonie

23 listopada: