Kowalewski - Inny samorząd

Demokracja partycypacyjna w Porto Alegre.

W lutym 2001 i lutym 2002 r. stolicą Światowego Forum Społecznego stało się miasto Porto Alegre, stolica brazylijskiego stanu Rio Grande do Sul, ponieważ rządzące w nim lewe skrzydło Partii Pracowników (PT) przeprowadza tam od lat niezwykły eksperyment - wprowadza system demokracji bezpośredniej i partycypacyjnej w zarządzaniu miastem. Poniższy artykuł, w którym opisuje się historię i mechanizm tego eksperymentu, ukazał się w „Nowym Tygodniku Popularnym” z 13 września 1998 r. W październiku 1998 r. Olivio Dutra, były pierwszy burmistrz Porto Alegre z ramienia PT, został wybrany na gubernatora stanu Rio Grande do Sul, a Miguel Rossetto, działacz Demokracji Socjalistycznej (DS, nurtu w PT) - na wicegubernatora. Zaczęli oni wprowadzać demokrację partycypacyjną w zarządzaniu całym stanem.

W Porto Al.egre realizuje się „doświadczenie demokracji bezpośredniej nie mające odpowiednika nigdzie na świecie”, pisze Bernard Cassen, specjalny wysłannik francuskiego miesięcznika „Le Monde Diplomatique”. „Powstały tam równoległe do rady miejskiej struktury decyzyjne, które wszystkim pragnącym tego mieszkańcom pozwalają naprawdę decydować o sprawach swojego miasta. I to działa! Przede wszystkim dla najbiedniejszych...”

Brazylijska Partia Pracowników (PT), której przywódcą jest Luis Inacio da Silva zwany popularnie Lulą, były działacz związku zawodowego metalowców, to największa partia robotnicza w Ameryce Łacińskiej. Wkrótce, w październiku br., Lula po raz trzeci będzie ubiegał się w wyborach powszechnych o prezydenturę Brazylii i zapewne znowu okaże się jednym z dwóch czołowych kandydatów. PT jest partią wielonurtową; istnieje w niej prawo tworzenia zorganizowanych tendencji. Skupia nurty bardzo rozmaite – od socjaldemokratycznych, które mają większość w kierownictwie, po lewicowo-radykalne.

Porto Alegre jest stolicą stanu Rio Grande do Sul, położonego na najdalszym południu Brazylii i graniczącego z Argentynà i Urugwajem. Nazywa się go tradycyjnie stanem gauczów (pasterzy bydła rogatego). Miasto ma 1,3 mln mieszkańców i stanowi ośrodek większej aglomeracji miejskiej, liczącej łącznie 3,3 mln mieszkańców. Wyróżnia się bodaj najwyższym w kraju stopniem aktywności politycznej ludności. W mieście tym i w całym stanie PT jest dużo bardziej niż gdzie indziej zwartą, jednolicie działającą partią; dominuje tu w niej lewe skrzydło.

W 1988 r. PT z poparciem innych mniejszych partii lewicowych wygrała po raz pierwszy wybory na stanowisko prefekta (burmistrza) Porto Alegre. Znany w mieście działacz związkowy Olivio Dutra został wybrany na prefekta zwykłą większością głosów (35%). (Obecnie kandyduje on z ramienia PT na stanowisko gubernatora stanu).

Głównym zapleczem partii w Porto Alegre były wysoko uzwiązkowione środowiska robotnicze i pracownicze oraz młodzież akademicka z dwóch największych uniwersytetów stanowych, ale o jej sukcesie wyborczym zdecydowały głównie głosy miejskiej biedoty. Pokładała ona we władzy PT wielkie nadzieje. Liczyła na szybkie zaspokojenie ogromnej, nagromadzonej od niepamiętnych czasów, masy palących potrzeb we wszystkich praktycznie dziedzinach życia społecznego.

Nierówności społeczne wołały o pomstę do nieba. Na śródmieście, będące skupiskiem klasy posiadającej i warstw zamożnych, przypadały niemal wszystkie urządzenia publiczne, ulice miały dobrą nawierzchnię, dochodziła tu wszędzie woda i energia elektryczna, przeprowadzano remonty, wywożono śmieci itd. Peryferie, zamieszkane przez klasę pracującą i biedotę, były natomiast tego pozbawione. Dla lewicowej władzy lewicowa polityka oznaczała przede wszystkim konieczność budowy na gwałt mieszkań, szkół, placówek służby zdrowia, ścieków, urządzeń socjalnych, kulturalnych i sportowych, nawierzchni ulic, a także zapewnienia wywozu śmieci, doprowadzenia komunikacji miejskiej itd.

Tymczasem okazało się, że na te wszystkie cele w kasie miasta nie ma pieniędzy i że nie ma skąd uzyskać kredytów. „Władza, którą wzięliśmy w swoje ręce, była jak kupa gorących ziemniaków”, wspomina Dutra. „Postanowiliśmy, że nie będziemy lamentować, lecz zrobimy spis naszych zasobów w ludziach i sprzęcie, spróbujemy podołać najczarniejszej niesprawiedliwości społecznej, przedyskutujemy dochody miejskiego fiskusa, dowiemy się, ile co kosztuje. Następnie zaczęliśmy ustalać zbiorowo priorytety, określać kryteria rozdziału środków na inwestycje publiczne”, opowiada Dutra wysłannikowi „Le Monde Diplomatique”.

W wyniku konsultacji przeprowadzonych wśród mieszkańców zarząd miasta zidentyfikował 16 społecznie i kulturowo jednorodnych rejonów – na tyle rozległych, aby umożliwiały planowanie i na tyle niewielkich, aby mogły stanowić w miarę zwarte społeczności. Przeobrażono je w dzielnice na miejsce 6 dotychczas istniejących. Zarząd dokonał też gruntownego przeglądu miejskiego systemu podatkowego, w którym – podobnie jak w całej Brazylii – panował niesłychany bałagan; poprzednio nikt go nie reformował, ponieważ żerowała na nim tradycyjna elita polityczna do spółki z klasą posiadającą. Zerwano m. in. z tradycją tzw. amnestii podatkowych: pod koniec każdego roku mieszkańcom, którzy nie zapłacili podatków gminnych, umarzano połowę zaległości albo zmniejszano podatki. Gdy tylko zrobiono porządki, wpływy z podatków wzrosły o 140%.

Władza dla ludu

W 1992 r., w kolejnych wyborach, kandydaci z ramienia PT na prefekta i podprefekta, Tarso Genro i Raul Pont, zapowiedzieli, że jeśli wygrają, zarząd miasta będzie działał w oparciu o zgromadzenia i rady ludowe, które będą uczestniczyły w zarządzaniu miastem, z budżetem włącznie. Przy zmienionej już ordynacji – odtąd wybory odbywały się w dwóch turach – w pierwszej turze uzyskali 48% głosów, a w drugiej – 60%. „Klasycznej demokracji burżuazyjnej, czyli parlamentarnej, przedstawicielskiej”, stwierdza bez ogródek Pont w wywiadzie dla paryskiego tygodnika lewicowego „Rouge”, „przeciwstawiliśmy demokracje bezpośrednią i partycypacyjną”.

Demokracja ta wymagała oczywiście budowy odpowiednich instytucji, ponieważ nie jest możliwa w ramach instytucji demokracji parlamentarnej. W każdej dzielnicy zaczęto regularnie zwoływać zgromadzenia ludowe. Obok 16 zgromadzeń dzielnicowych stworzono 5 ogólnomiejskich zgromadzeń tematycznych. Zajmują się one: jedno oświatą, kulturą i czasem wolnym, drugie zdrowotnością i opieką społeczną, trzecie rozwojem gospodarczym miasta i podatkami, czwarte komunikacją miejską i ruchem ulicznym, a piąte organizacją i planowaniem rozwoju miasta, przestrzeniami publicznymi i ochroną środowiska.

Wraz z radą ludową miasta, składającą się z delegatów tych wszystkich zgromadzeń, zapewniały one realny wpływ mas na strukturę budżetu miasta i zgodne z ich potrzebami wykorzystanie środków budżetowych. Rozwój demokracji bezpośredniej i partycypacyjnej pozwolił na zasadniczą redystrybucję inwestycji publicznych na korzyść ubogich warstw społecznych i ubogich peryferii.

W wyborach, które odbyły się w 1996 r., trzecim z kolei prefektem Porto Alegre z ramienia Partii Pracowników został Raul Pont. Już w pierwszej turze uzyskał 52% głosów. W partii należy on do tendencji pod nazwą Demokracja Socjalistyczna (DS), która jest brazylijską sekcją Czwartej Międzynarodówki (organizacji założonej w 1938 r. przez Lwa Trockiego). Tendencja ta jest reprezentowana w kierownictwie partii, w którym, na podstawie ilości głosów uzyskanych przez platformy polityczne prezentowane przez poszczególne tendencje na zjeździe partyjnym, przypada jej 12% miejsc.

W 1992 r., gdy zaczęła działać demokracja ludowa, w pracach jej instytucji brało udział 3 tys. mieszkańców. W następnych latach ich liczba stale rosła. W pierwszej połowie br. uczestniczyło już 16 500 mieszkańców. „Bez wątpienia do końca roku zostanie przekroczony próg 20 tys., nie licząc mnóstwa tych, którzy biorą udział w setkach zebrań nieoficjalnych. Najbardziej zaangażowani są ludzie, którzy mają najwięcej do zyskania – środowiska ludowe, od mieszkańców dzielnic nędzy zwanych vilas (gdzie indziej w tym kraju zwanych favelas) po niższe warstwy średnie”, pisze Cassen.

Sondaże opinii publicznej wskazują, że 80% ankietowanych mieszkańców uważa nową formę demokracji za „dobrą rzecz”, i to wbrew wielkim mediom. „Trzy gazety codzienne, ukazujące się w Porto Alegre, oraz lokalne stacje radiowe i telewizyjne milczą zupełnie – jeśli nie liczyć wrogich artykułów wstępnych – o realiach doświadczenia, które przecież powinno być dla nich przedmiotem badań i obszernych reportaży. Nie podają nawet informacji o datach i miejscach zebrań, które odbywają się w różnych dzielnicach miasta”, donosi Cassen.

Budżet partycypacyjny

Procedura opracowania i uchwalania budżetu partycypacyjnego jest niemal nieustającym procesem udziału mas w zarządzaniu miastem. W marcu i kwietniu na zgromadzeniach dyskutuje się nad przedłożonymi przez zarząd miasta sprawozdaniami z realizacji planu na rok miniony i nad przebiegiem realizacji planu na rok bieżący. Każde zgromadzenie dzielnicowe i tematyczne wybiera też swoje ciało – forum delegatów, liczące do 30 osób. Mandat delegata trwa rok i może być odnowiony tylko raz. W maju każde forum delegatów określa priorytety i hierarchizuje zapotrzebowanie na roboty i usługi.

W czerwcu i pierwszej połowie lipca na zgromadzeniach wybiera się radnych, którzy będą zasiadać w Radzie Budżetu Partycypacyjnego, zwanej też Radą Ludową. W skład tego 47-osobowego ciała wchodzi po dwóch demokratycznie wybranych przedstawicieli zgromadzeń dzielnicowych i tematycznych, trzech przedstawicieli zarządu miasta oraz po jednym przedstawicielu organizacji związkowej pracowników urzędu miasta i Unii Stowarzyszeń Mieszkańców Porto Alegre. Za pracę w radzie nie otrzymuje się wynagrodzenia i można zostać do niej wybranym tylko raz. Ma to przeciwdziałać profesjonalizacji radnych i poprzez ich rotację zapewnić przyrost liczby doświadczonych działaczy społecznych.

Od połowy lipca gabinet planowania zarządu miasta pracuje nad projektem budżetu na rok następny na podstawie postulatów uchwalonych na zgromadzeniach oraz dyrektyw budżetowych uchwalonych przez radę ludową, a dotyczących wykorzystania i rozdziału ogółu zasobów gminy oraz priorytetowych inwestycji. W tym czasie sama rada przechodzi przeszkolenie w dziedzinie finansów miejskich, a następnie ocenia dwa przedłożone jej kolejno projekty budżetu i pod koniec września uchwala budżet. Zebrania rady odbywają się dwa razy w tygodniu. W ciągu następnych trzech miesięcy rada pracuje nad projektami planów dyrektywnych, opracowanych na postawie uchwały budżetowej przez zespoły techniczne i sekretariaty zarządu miasta, a w końcu roku uchwala plan inwestycji.

Co z prywatnymi inwestycjami?

A jaka jest polityka zarządu miasta wobec inwestycji prywatnych? „Jeśli staramy się rozwijać stosunki z wielkimi firmami, które chcą inwestować w Porto Alegre, to zupełnie nie postępujemy w ten sposób, jak czyni to rząd federalny czy stanowy, które łożą na to, aby takie firmy, jak General Motors, instalowały się w Rio Grande do Sul”, wyjaśnia Raul Pont na łamach „Rouge”. „Ta na przykład firma uzyskała niesłychanie korzystne warunki: rząd przekazał jej tereny i urządzenia i udzielił pożyczki w wysokości 220 mln dolarów oprocentowanych na 6% (wiedząc, że obecna stopa procentowa wynosi 23%). Prezydent Brazylii Fernando Henrique Cardoso zrobił z kraju raj dla finansjery, bardzo atrakcyjny dla kapitałów zagranicznych. W Porto Alegre nie udzielamy żadnej amnestii; nie ma tu żadnych przywilejów fiskalnych.”

Ponadto zarząd miasta wpływa na inwestycje prywatne w taki sposób, aby powiązać je z realizacją celów społecznych. Mówi Pont: „Weźmy taki oto przykład: obecnie, na terenie należącym po części do torów wyścigów konnych, a po części do miasta, buduje się Shopping Center, wielkie centrum handlowe i rozrywkowe. Zgodziliśmy się na tę inwestycję prywatną, ale pod jednym warunkiem: że dla tych, którzy mieszkali na tym terenie, firma zbuduje mieszkania. Inwestorzy będą mogli wkroczyć na ten teren dopiero po przekazaniu mieszkań 600 rodzinom.”

Dotychczas wspomniany teren pokrywały zbudowane z blachy i kartonu osiedla nędzy. „Normalnie”, tzn. gdyby w mieście rządził ktoś inny, „do opróżnienia obiecanego firmie obszaru wystarczyłyby – bo taka jest w tym kraju powszechnie praktyka – psy i buldożery”, stwierdza Cassen. Pod rządami PT, jeśli firma Multiplan chce zbudować tu centrum handlowe na obszarze 52 tys. metrów kw., musi zbudować domy dla biedoty, a delegacje mieszkańców osiedli, które zostaną zlikwidowane, co tydzień kontrolują dokładnie postępy i poziom robót budowlanych, przy których wielu z nich znalazło zatrudnienie i czuwa osobiście nad pracami wykończeniowymi. Oto „co znaczy konkretnie władza ludowa w działaniu”, komentuje korespondent „Le Monde Diplomatique”.

Rozbrojenie prawicy

Jaka w tym wszystkim jest rola rady miejskiej, podobnie jak zarząd miasta wybieranej na cztery lata w głosowaniu powszechnym? „Normalnie” to ona przecież powinna uchwalać budżet. W Brazylii system instytucjonalny państwa i samorządu terytorialnego cechuje zdecydowana przewaga władzy wykonawczej – prezydenta nad parlamentem federalnym, gubernatorów nad parlamentami stanowymi, prefektów nad radami miejskimi. Zarząd miasta nie musi mieć poparcia większości rady miejskiej. Jedna siła polityczna może przecież wygrać wybory na prefekta i jego zastępcę, a inna – wybory do rady miejskiej. Tak jest w Porto Alegre – obecny zarząd miasta ma poparcie 14 spośród 33 radnych miejskich.

W mieście tym, pod rządami Partii Pracowników, istnieje więc paradoksalna sytuacja. Zarząd miasta, instytucja konstytucyjna, nie rządzi przy poparciu konstytucyjnej instytucji demokracji przedstawicielskiej, jaką jest rada miejska, lecz w oparciu o pozakonstytucyjny system instytucjonalny demokracji bezpośredniej i partycypacyjnej, na który składają się zgromadzenia ludowe i rada ludowa. W układzie tym rada miejska, w którym większość ma prawica, jest odsunięta od uchwalania budżetu, a więc nie ma wpływu na tak podstawowy środek sprawowania władzy. Jak podkreśla Cassen, w tym mieście legalność rady miejskiej ściera się więc nieustannie z prawomocnością, jaką w oczach mas mają rada ludowa i zgromadzenia ludowe.

Raul Pont wyjaśnia w związku z opisaną procedurą opracowywania i uchwalania budżetu: „Opozycyjni radni kontestują tę metodę i odbywa się w tej sprawie debata polityczna i ideologiczna. Nawet w łonie Partii Pracowników niektórzy działacze bronili w przeszłości poglądu, że budżet partycypacyjny powinien być legalizowany [tj. przedkładany do uchwalenia radzie miejskiej], ale obecnie rzadko słyszy się takie głosy. Przy poparciu ruchu ludowego partia postanowiła wraz z zarządem miasta, że budżet nie będzie uchwalany przez radę miejską. W PT nie ma consensusu w sprawie naszego doświadczenia, jego ograniczeń i momentu, w którym konieczne okaże się zerwanie z demokracją przedstawicielską. Są to kwestie, na które faktycznie nie znamy odpowiedzi. Uważam, że [demokracja bezpośrednia i partycypacyjna] może zakwestionować klasyczne instytucje demokracji burżuazyjnych i że powinniśmy do tego dążyć.”

Zdaniem prefekta Ponta realizacja takiego dążenia zależy od tego, jak będzie rozwijać się samoświadomość i samodzielna działalność szerokich rzesz pracowników i biedoty miejskiej.

Zbigniew Marcin Kowalewski

(przedruk z serwisu internetowego Czerwony Salon)

Dawid Kański: Komentarz do wyborów prezydenckich w USA

Xavier Woliński: Baśń o „sprawczości”

Aleksander Radomski: Goździki, które zasiały zmiany

Bartłomiej Zindulski: Lewicowa alternatywa Sahry Wagenknecht

Witold Sawicki: Walka z nowotworem, na osobistym przykładzie

Michał Peno: Praxis po hiszpańsku

Kowalewski: Inny samorząd

lewica.pl w telefonie

23 listopada: