No więc Razem teraz faktycznie jest już osobno. Połowa parlamentarzystek wyszła z partii. Oświadczenie w tej sprawie opublikowała Magdalena...
Na początku lat 60. Portugalia była ostatnim z wielkich kolonialnych imperiów, które opierało się falom dekolonizacji, a jej imperium obejmowało...
W niedzielę 22 września odbyły się wybory do parlamentu (landtagu) w niemieckim kraju związkowym Brandenburgia. Są to trzecie wybory do landtagów w...
Adolfo Sánchez Vázquez o moralności i polityce
Jak się powiada Adolfo Sánchez Vázquez, hiszpański filozof zesłany po wojnie domowej do Meksyku,...
Adam Jaśkow: Skąd znowu ten Brecht
Piotr Sadzik: Odebranie prawicy monopolu na śmiech to kwestia życia i śmierci
Dorota Jagoda Michalska: Władysław Hasior - dekolonializm, nowoczesność, historia
Jacenty Dędek: Miasto na miarę człowieka
Tomasz S. Markiewka: Nierówności po polsku - liczby już znamy, teraz przemówmy do wyo
Paweł Jędral: Diuna jak Palestyna
Agnieszka Wiśniewska: Kos. Bohater z podręcznika, który został ziomkiem
Galopujący Major: "1670" - serial, który może odmienić polską telewizję
To rozróżnienie jest istotne. "Naprawa" zakłada usunięcie z systemu finansów publicznych czynników patologicznych. Celem "dostosowania" musi być uzyskanie środków niezbędnych do sfinansowania wejścia do UE oraz związanych z tym zmian. "Reforma" to ukształtowanie sektora finansów, zgodnie z uznanym za pożądany systemem społeczno-gospodarczym. Choć te trzy zadania są generalnie zbieżne, ale łączny program zmian nie jest oczywisty. Nie można np. uznawać za patologiczne tych cech systemu, które są niezgodne z własnym poglądem na kształt reformy.
Neoliberaliści i interwencjoniści
W teorii i w rozwiązaniach praktycznych dotyczących sektora finansów publicznych rywalizują ze sobą dwie orientacje: "neoliberalna" i "interwencyjna". Pierwsza akcentuje potrzebę minimalizacji sektora budżetowego i maksymalnego ograniczenia jego funkcji. Dla "umiarkowanych" jej zwolenników wzorcem są Stany Zjednoczone, gdzie "przez budżet przechodzi" tylko 1/3 PKB, podatki w ograniczonym stopniu wpływają na strukturę dochodów, a wydatki publiczne nie służą do dyskrecjonalnego regulowania popytu (choć aktywne są tzw. automatyczne stabilizatory koniunktury). Zdecydowanych zwolenników neoliberalizmu (jest wśród nich wielu wpływowych ludzi w Polsce) boli zasada progresji w podatkach dochodowych od osób fizycznych, zalecają też bezwzględne przestrzeganie zasady równoważenia budżetu i powstrzymanie się od "manipulowania pieniądzem".
Zwolennicy małego i pasywnego budżetu są zwykle przekonani, że rynek jest królestwem racjonalności, a państwo - działania nieefektywnego. Nie są skłonni uznać, że nadmierne różnice dochodowe, szczątkowe zabezpieczenie socjalne i niewielki zakres dostarczania "dóbr społecznych" stanowią zagrożenie rozwoju gospodarczego, o etycznym aspekcie nie wspominając.
Opcja "interwencyjna" opowiada się za utrzymaniem znacznych rozmiarów sektora finansów publicznych i za progresywnymi podatkami, uznaje też za celowe aktywne oddziaływanie (przez politykę fiskalną) na rozmiary globalnego popytu. "Ekstremiści" mogą szukać wzorca w Szwecji, która osiągnęła bardzo wysoki poziom rozwoju "mimo" wysokich i progresywnych podatków, a i dziś radzi sobie dobrze, choć nadal tam "przechodzi przez budżet" ponad 60 proc. PKB. Umiarkowani zwolennicy tej opcji (do których zalicza się autor) skłonni są poszukiwać sposobów utrzymania w ryzach ekspansji wydatków publicznych i widzą wielkie trudności w stosowaniu aktywnej polityki fiskalnej do regulacji globalnego popytu.
Zwolenników tej opcji łączy przekonanie, że rynek, choć jest fundamentem sprawnej gospodarki, ma też sporo wad, a więc państwo musi być w gospodarce aktywne, zwłaszcza w krajach słabiej rozwiniętych. Są też przekonani, że wielkie nierówności są dla gospodarki destrukcyjne i wymagają ograniczenia. W Polsce ta opcja nie jest wpływowa i na pewno nie inspiruje "lewicowego rządu". W świecie akademickim akceptuje ją jednak wiele osób o niekwestionowanym autorytecie.
Przeszłość i przyszłość
Ani teoretyczne analizy, ani ocena doświadczeń nie pozwalają jednak sformułować niewątpliwych i konkretnych dyrektyw, dotyczących wyboru formuły finansów publicznych. Choć więc sądzę, że Polsce powinniśmy stopniowo budować racjonalną postać modelu "interwencyjnego", to do takiego wniosku skłaniają mnie nie tyle argumenty pryncypialne, co okoliczności, w jakich znalazła się gospodarka.
Za utrzymaniem względnie "dużego" i aktywnego sektora finansów publicznych przemawiają zarówno czynniki ukształtowane w przeszłości, jak i uwarunkowania przyszłościowe. Skutki systemu komunistycznego długo jeszcze wymagać będą działań kompensacyjnych. Ogromne braki w infrastrukturze, niski skumulowany kapitał ludzki, ogromny deficyt miejsc pracy i przestarzała struktura gospodarki to wyzwania, z którymi nie sposób się skutecznie zmierzyć bez wielkiego wysiłku państwa: sam kapitał prywatny tu nie wystarczy. Zmasowane inwestycje w kapitał ludzki (edukacja i ochrona zdrowia) wymagają przede wszystkim dużych nakładów publicznych. Deficyt miejsc pracy jest tak wielki, że w długim okresie nieuchronne są wysokie wydatki na alimentowanie bezrobotnych i na zwalczanie bezrobocia. Restrukturyzacja gospodarki też pewnie będzie wymuszać "ekstra" wydatki.
Przyszłość w wielkim stopniu określą skutki przystąpienia (na fatalnych warunkach finansowych!) do UE. Pomijając bezpośrednie koszty wejścia, warto pamiętać, iż Polska stanie się częścią ugrupowania o wysokich standardach socjalnych i ekologicznych, które będą musieli osiągnąć przez kilka (na ogół) lat. To także wymaga nakładów publicznych. Jeżeli wejdziemy do strefy euro, polityka pieniężna przestanie być instrumentem państwa. Na sytuację makroekonomiczną można będzie więc oddziaływać tylko za pomocą polityki fiskalnej. Czy można wtedy zrezygnować z prowadzenia jej w sposób aktywny?
Po za tym polskie społeczeństwo przywiązane jest do wartości egalitarnych, a w najbliższych latach będzie się ono szybko starzeć. Pierwsze oznacza, że istnieje potrzeba podtrzymania (a nawet wzmocnienia) tych funkcji finansów publicznych, które sprzyjają ograniczeniu dochodowych nierówności. Drugie - że ten sam katalog usług socjalnych będzie z czasem wymagał rosnących wydatków.
W najbliższych latach utrzymanie rozmiarów sektora finansów publicznych i aktywne oddziaływanie za jego pośrednictwem na procesy makroekonomiczne powinno zatem raczej sprzyjać rozwojowi. Znaczne obciążenia podatkowe mają wprawdzie negatywne następstwa, ale istotny jest bilans korzystnych i niekorzystnych skutków tej polityki. Można więc sądzić, że jej zmiany według zaleceń liberalnych ograniczyłyby szanse rozwojowe, gdyż pogorszyłyby się warunki funkcjonowania przedsiębiorstw (kształcenie kadr, infrastruktura itp.) i nasiliły konflikty społeczne.
Powściągliwość w wydatkach
Orientacja na model interwencyjny nie może jednak usprawiedliwiać wydatków publicznych, nadmiernych wobec określonych dla tego modelu funkcji. Katalog tych wydatków należy budować bardzo powściągliwie. W praktyce jednak może być on tym węższy, im mniejsze są nierówności dochodowe i majątkowe. Wtedy można zdecydować się na zaspokajanie niektórych potrzeb (tradycyjnie bezpłatnych) na zasadach komercyjnych, ponieważ także grupy o relatywnie niskich dochodach będzie na to stać.
Racjonalna reforma finansów publicznych w Polsce tylko w niewielkim zakresie prowadzić może do ograniczenia katalogu funkcji państwa, a wypełnianie niektórych z nich wymaga wzmocnienia. Głównym celem zmian powinno być zatem bardziej efektywne wydawanie środków, a nie ich ograniczenie. Możliwości są tu znaczne. W ciągu najbliższych kilku lat (ze względu na wysokie koszty wejścia do UE) będzie jednak trudno uniknąć wzrostu obciążeń podatkowych, a warunkiem niezwiększania ich obecnego poziomu będzie utrzymanie przez kilka lat relatywnie dużego deficytu budżetowego (co jest ryzykowne). Jeśli w przededniu wejścia do UE i przy sięgającym 6 proc. PKB deficycie finansów publicznych ktoś mówi o obniżce podatków, to albo nie wie co mówi, albo za kryterium rozstrzygające uważa swoje doraźne interesy. Tylko oportunizmem można natomiast objaśnić postawę rządu, który nie powiedział twardo: nie.
Wyrównanie obciążeń
W systemie finansów publicznych jest wiele uregulowań, stanowiących efekt nacisków zainteresowanych grup, wprowadzonych w celu rozwiązania problemów, które już nie występują - albo dla wygody ich administratorów.
Weźmy choćby podatki bezpośrednie od osób fizycznych - PIT, podatek ryczałtowy i rolny. Obciążenie takich samych dochodów jest zasadniczo zróżnicowane, co nie ma sensownego uzasadnienia. Podatkiem progresywnym w pełni obciążone są dochody pracowników i osób pobierających świadczenia, dużą część samozatrudnionych (płacących podatek ryczałtowy lub rolny) obowiązuje natomiast stawka liniowa.
Ponadto, koszt uzyskania przychodu przez pracowników określa niska stawka ryczałtowa, a samozatrudnieni ustalają go samodzielnie. Wszyscy wiedzą, że prowadzący działalność gospodarczą lokują w tych kosztach wiele wydatków konsumpcyjnych. Nieraz koszty "zbija się" przez zakup fikcyjnych rachunków od "ryczałtowców" (patrz ogłoszenia: "sprzedam koszty").
Te obciążenia trzeba wyrównać. Na pewno duże gospodarstwa rolne powinny być objęte PIT. Poza tym, podatek rolny może być progresywny, z czego wcale nie musi wynikać wzrost obciążeń małych i średnich gospodarstw. Progresywny charakter może mieć także podatek ryczałtowy; wówczas można byłoby go stosować także w działalności na dużą skalę. Byłby to równocześnie sposób (choć ograniczony) zapobiegania fikcyjnemu zawyżaniu kosztów. Fiskus pilnie powinien przeciwstawić się praktyce rozliczania należności podatkowych (z tytułu rzeczywistej działalności gospodarczej w kraju) w tzw. rajach podatkowych. Nie ma też żadnego powodu, by opodatkowanie dochodów kapitałowych nie obejmowało dochodów z papierów udziałowych. W rezultacie płacą je tylko ludzie niezamożni, którzy utrzymują w bankach bieżące nadwyżki dochodów.
Składka bez związku z dochodem
Być może jeszcze więcej patologii nawarstwiło się w systemie ubezpieczeniowym, zwłaszcza w KRUS. Masowo korzystają z tego fikcyjni rolnicy (np. adwokaci), płacąc mniej niż symboliczną składkę, która nie uwzględnia ich faktycznych dochodów spoza rolnictwa. Z KRUS otrzymają wprawdzie małe świadczenie, ale w ponad 90 proc. finansowane z dotacji budżetowej. To "systemowe nadużycie" trzeba natychmiast ukrócić - nawet gdy protestować będą chłopscy działacze, reprezentujący w tej sprawie nie rolników, ale siebie.
Wszyscy zresztą rolnicy płacą składkę bez związku z poziomem dochodu. Dla najsłabszych nawet obecny jej wymiar to istotna część rzeczywistego dochodu, dla bogatych to kwota symboliczna. Nie ma powodu, by podatnicy (często dużo ubożsi) do nich dopłacali. Wysokość składki powinno się generalnie określić jako stały procent szacunkowych (lub wyliczanych do celów podatkowych) dochodów. Dotować trzeba te minimalne świadczenia rolnicze, które ze względu na niskie dochody małych gospodarstw nie mogą być powiązane ze składką.
Nierówność obciążeń dotyczy także ubezpieczeń w ZUS. Samozatrudnieni mogą płacić składkę, wyliczaną od 60 proc. przeciętnego wynagrodzenia. W efekcie, jest ona degresywna: osiągający bardzo małe dochody płacą nieraz składkę większą od dochodu, "rekiny" natomiast ("samozatrudniony" może prowadzić i posiadać przedsiębiorstwo liczące nawet 1000 pracowników) - kilka procent (ujawnionego!) dochodu.
Potrzeba zmiany jest oczywista nie tylko z uwagi na potrzebę równości warunków, ale też dlatego, by początkujący na rynku mieli uczciwą szansę. Konieczna jest tu jednak ostrożność, ponieważ dochód samozatrudnionych podlega obecnie daleko idącym manipulacjom i bez ich ograniczenia uzależnienie składki od dochodu może doprowadzić do spadku wpływów ZUS od tych osób. Ale jeśli podejmie się działania kompleksowe, to można - dla ostrożności - zasadę stałego obciążenia dochodu składką połączyć z zachowaniem obniżonej (np. do 40 proc. przeciętnej płacy) minimalnej "podstawy składki".
Nie widać też powodów, żeby składkę naliczać tylko do kwoty 2,5 proc. przeciętnego wynagrodzenia. W efekcie, menedżerowie w prywatnych firmach już od lutego, marca nie płacą składki, otrzymując do końca roku podwyżkę pensji sięgającą 15-17 proc. Konsekwencją tego limitu są dotacje budżetu do ZUS: obecnie około 4 mld zł rocznie.
Wzrost trochę pomoże
Listę patologii systemu budżetowego można by wydłużać, ale spełnienie choćby wymienionych tu postulatów pozwoliłoby na "wygospodarowanie" (przez wzrost dochodów i spadek wydatków) pewnie nie mniej niż 10 mld zł. Jeżeli równocześnie założyć, że tempo wzrostu PKB w najbliższych kilku latach zbliży się do 5 proc. (a to możliwe) i że spowoduje to wzrost dochodów sektora finansów realnie choćby o 4 proc. (o ok. 12 mld zł rocznie), to sytuacja budżetu nie byłaby już dramatyczna. Można by zahamować wzrost deficytu i sfinansować koszty akcesji, nie sięgając do kieszeni zubożałej części obywateli.
Pozostałby oczywiście problem niedofinansowania wielu zadań państwa: wydatki na ochronę zdrowia, inwestycje infrastrukturalne, badania naukowe i szkolnictwo wyższe, alimentacja bezrobotnych i zwalczanie bezrobocia, opieka społeczna i kilka innych kwestii. Tu postęp jest możliwy tylko przy kompleksowej reformie.
Uniknięcie podwyżki podatków jest więc możliwe, ale potrzebna jest zmiana struktury obciążeń, tak by ograniczyć nierówności dochodowe. To jest warunek zmniejszenia napięcia społecznego, ułatwienia zatrudnienia ludzi o niskich kwalifikacjach (zmniejszy to koszt ich pracy), pożądanej zmiany struktury popytu (relatywnie mniejszy udział popytu importowego) i ułatwienia komercjalizacji niektórych usług społecznych (np. częściowa odpłatność za usługi medyczne).
Dużych oszczędności szukać należy głównie w korekcie dwu "wielkich reform": emerytalnej i samorządowej. Można (i z różnych powodów należy) ograniczyć zakres tzw. II filaru, co zmniejszy przez kilkanaście lat koszty dotowania ZUS z budżetu. Można zlikwidować powiaty, bo są niepotrzebne. Samorząd powiatowy generuje wysokie koszty i sprzyja korupcji, a służy głównie "urządzeniu się" lokalnych aktywistów partyjnych, ich krewnych i znajomych.
Punkt widzenia i własny interes
Wielu uczestników dyskusji o "naprawie finansów" niewątpliwie inaczej widzi i jej program. Nie martwią ich na ogół patologiczne nierówności w obciążeniach podatkowych i ubezpieczeniowych, ale nieraz troską napawają np. dotacje do barów mlecznych lub dopłaty do studenckich biletów kolejowych, choć ich koszt jest symboliczny. Ta różnica optyki dowodzi, że istotna jest nie tylko różna interpretacja normatywnych zaleceń ekonomii; znaczenie ma także - a raczej przede wszystkim - ocena mapy interesów.
Obawiam się, że zmiany rozsądne i konieczne blokować będą grupy niewielkie, ale uprzywilejowane, wpływowe i pazerne. Dla nich patologią jest płaca minimalna na poziomie 800 zł brutto, a przejawem normalności - wynagrodzenie menedżera sięgające nawet 500 000 zł (miesięcznie, brutto). Ich hasłem jest dziś podatek liniowy. Ci, których miesięczne dochody sięgają np. 100 000 zł, zarobią na tej zmianie co miesiąc jakieś 20 000 zł. Na tę "premię" złożyć się mają ci, którzy zarabiają niewiele. Rząd Leszka Millera kombinuje, jak tę operację przeprowadzić. Jeżeli się uda, to najbardziej zajadły liberał nie będzie już mógł powiedzieć, że mamy rząd lewicowy.
Ryszard Bugaj
"Rzeczpospolita", 23.08.2003 (Nr 196)
