Kowalik - "Wrogie" państwo opiekuńcze

Wbrew opinii neoliberałów szwedzka gospodarka ma się dobrze i jest na czele listy gospodarek opartych na wiedzy.

Szwecja – raj zbankrutowany – tak głosił Leszek Balcerowicz w 1998 r. i nie znalazł okazji, by ten pogląd zmienić. Można byłoby przytoczyć całą serię dziennikarzy, ekonomistów i polityków polskich, którzy od lat „uśmiercają” w swych publikacjach model szwedzki. Piotr Cegielski przez szereg lat dostarczał ze Szwecji czytelnikom „Gazety Wyborczej” „informację”, że model szwedzki wylądował w lamusie historii. Jeszcze niedawno „GW” donosiła, że „Szwecja płonie”, a innym razem, że Szwedzi żyją na poziomie Afroamerykanów. Chodzi głównie o „bankructwo państwa opiekuńczego”. Przynajmniej części tych enuncjacji przyświeca wyraźny cel. Ujawniło go szacowne skądinąd Wydawnictwo Naukowe PWN, wydając felietony Wacława Wilczyńskiego pod znamiennym tytułem: „Wrogie państwo opiekuńcze, czyli trudna droga Polski do gospodarki rynkowej” (1999). Z tej serii zabawnie brzmiał anons „Wall Street Journal”, przedrukowany przez „GW” (02.04.2001 r.): „Szwedzki rząd przykręca śrubę bezrobotnym”. A chodziło o to, że bezrobotni są teraz bardziej zmuszani do szkoleń i poszukiwania pracy oraz że ich miesięczny zasiłek nie może być większy niż 1,9 tys. euro miesięcznie (!).

Szwecja ma się dobrze

A tymczasem szwedzka gospodarka, podobnie jak inne gospodarki nordyckie, ma się dobrze, na tle np. sklerozy kilku wielkich krajów zachodnioeuropejskich, głównie Niemiec – nawet wyśmienicie. Wprawdzie na początku lat 90. przeszła ciężki kryzys, ale już w połowie tamtej dekady wyszła z niego, a parę lat później zdołała wysunąć się na czoło gospodarek o najnowocześniejszych nośnikach wzrostu. Taki rezultat przyniósł Raport OECD, odnotowany przez „Financial Times” pod znamiennym tytułem: „Szwecja na czele listy gospodarek opartych na wiedzy”. Dodajmy, że rok wcześniej tę pozycję zajmowała Finlandia, a w latach 2003 i 2004 Dania. Wszystkie trzy kraje weszły do Unii Europejskiej, bynajmniej nie wyrzekając się najwyższych standardów zabezpieczenia społecznego. Wszystkie one zajmują czołowe pozycje jako kraje najmniej zarażone korupcją.

Szwedzkie doświadczenie pokazuje, że tempo wzrostu PKB nie jest najważniejsze. Chociaż w wyniku kryzysu lat 1991-1994 szwedzka gospodarka spadła w rankingu PKB per capita z szóstego miejsca na 16., to pod względem wskaźników jakości życia ustępowała w 2003 r. tylko Norwegii i Islandii. Natomiast porównywana z trzema głównymi krajami anglosaskimi oraz Francją, Holandią i Niemcami, Szwecja miała w 2001 r. radykalnie niższą liczbę dzieci żyjących w biedzie, najwyższą stopę zatrudnienia, a zwłaszcza zatrudnienia kobiet, najdłuższy okres oczekiwanego życia, najniższą (z wyjątkiem Holandii) liczbę urodzeń przez nastolatki. Ma też jedną z najniższych stóp bezrobocia. Indeks rozwoju społecznego Szwecji plasuje ją na szóstym miejscu. Wprawdzie od pewnego czasu daje się zauważyć wzrost rozpiętości wynagrodzeń (zwłaszcza znaczny wzrost wynagrodzeń czołówki menedżerów), nadal jednak Szwecja należy, obok trzech innych wymienionych już krajów nordyckich, a także Holandii, do krajów najbardziej egalitarnych.

Obserwatorzy zauważyli, że przedsiębiorczość i innowacyjność jest w Szwecji nie mniejsza niż w Stanach Zjednoczonych. Wiążą to właśnie z faktem społecznej solidarności i wysokiej opiekuńczości. Podejmując ryzyko, przedsiębiorca szwedzki wie, że gdy zbankrutuje, nie zostanie wykluczony ze społeczeństwa z piętnem nieudacznika. Może właśnie dlatego Szwecji nadal wystarcza specjalistów, by utrzymać gospodarkę na najwyższym poziomie nowoczesności, chociaż sporo specjalistów emigruje.

Od paru lat Szwecja trafia na łamy prasy zachodniej jako prymus gospodarczy. Nawet konserwatywny londyński „The Economist” głosi peany na cześć szwedzkiego modelu, podkreślając oddziaływanie tego państwa na inne: „Ten mały dziewięciomilionowy kraj wyeksportował już do Wielkiej Brytanii aktywną politykę na rynku pracy, model powszechnej opieki nad dziećmi oraz politykę łączenia wyroków więzienia z nadzorem kuratorskim”. Zakaz dawania klapsów dzieciom wprowadzony przez Szwedów w 1979 r. trafił dotąd do 11 krajów europejskich. Z tego źródła dowiadujemy się też, że rząd szwedzki sprzymierzył się z Białym Domem w walce z prostytucją.

Okazuje się bowiem, że wysokie podatki i wysoki poziom wydatków socjalnych dają się pogodzić z wysoką efektywnością gospodarki. Dotyczy to nie tylko Szwecji. Dwaj autorzy austriaccy (Aiginger i Landesman, 2002:56) Szwecję, Danię i Finlandię, a z pewnymi zastrzeżeniami także Holandię nazywają „centrami doskonałości” (centres of excellence). Przeciwstawiają je tzw. dużym krajom UE cierpiącym (prócz Wielkiej Brytanii) na „eurosklerozę”. Uczeni ci zastanawiają się nawet, czy doświadczenia te nie zapowiadają „nowego modelu europejskiego”.

Główne cechy

Przypomnijmy więc, na czym polegał model szwedzki i jak się zmieniał. A jest on interesujący także dlatego, że stał się wzorcem dla wszystkich pozostałych krajów skandynawskich.

W tym samym czasie, co F.D. Roosevelt w USA i przygotowujący wojnę rząd hitlerowskich Niemiec, Szwecja zaczęła stosować popytowe środki przywracania koniunktury i polityki pełnego zatrudnienia. W okresie powojennym, aż do przełomu lat 80. i 90. bezrobocie przez wiele lat utrzymywało się poniżej 2%. I to właśnie jest najistotniejszą cechą systemu szwedzkiego. Była nią i pozostaje aktywna polityka pełnego zatrudnienia, licząca sobie – jeśli chodzi o pierwsze próby – blisko sto lat. Państwo jest odpowiedzialne zarówno za pracę każdego chcącego pracować, jak i za warunki pracy. Szwedzi często podkreślają kluczową rolę pracy w życiu człowieka.

Dopiero w czasie kryzysu pierwszej połowy lat 90. stosowane dotąd środki aktywizacji zatrudnienia okazały się mało skuteczne. W szczytowym momencie recesji bezrobocie osiągnęło (jeśli nie wykluczać zeń osób biorących udział w szkoleniu) 13%. Nawet jednak konserwatywno-liberalny rząd Karla Bildta pozostał wierny programom pełnego zatrudnienia.

Szwecja należy do krajów, które najdłużej pozostały wierne szeroko pojętej, keynesowskiej polityce popytowej, polityce pobudzania gospodarki w okresach recesji za pomocą wydatków finansowanych z budżetu państwa.

Dla stabilizacji gospodarki miały znaczenie jeszcze dwa inne czynniki dobrze zadomowione w doktrynie J.M. Keynesa i M. Kaleckiego: planowa ekspansja sektora usług państwowych oraz duży zakres uprawnień pracowniczych i obywatelskich. W wyniku ekspansji zatrudnienia w sektorze użyteczności publicznej, państwo zatrudnia, łącznie z administracją, blisko jedną trzecią siły roboczej. W konsekwencji tylko jedna trzecia ludności żyje z pracy w sektorze rynkowym, a dwie trzecie – z kasy państwowej. Jest więc względnie największym pracodawcą w świecie niekomunistycznym. Sektor państwowy zaś wpływa na fluktuacje gospodarcze jako automatyczny stabilizator, ponieważ ogromna część wydatków jest sztywna, a pewna część działa w kierunku odwrotnym do recesji, np. gdy kurczy się fundusz płac w wyniku rosnącego bezrobocia, to wzrastają zasiłki dla bezrobotnych, znacząco kompensując płacową redukcję popytu.

Trzecim składnikiem szwedzkiej swoistości keynesizmu był wyjątkowo daleko idący egalitaryzm. Właśnie ze względu na hojność zasiłków wspomniany kryzys z początku lat 90. nie doprowadził do znaczącego wzrostu ubóstwa czy zwiększenia nierówności. Małe nierówności zmniejszały niebezpieczeństwo kumulatywnego spadku wydatków gospodarstw domowych (nadmiernych oszczędności), pogłębiającego recesję. Liczne analizy dowodzą, że w ciągu bardzo długiego czasu gospodarka szwedzka odznaczała się wśród krajów wysoko rozwiniętych wyjątkową stabilnością.

Przyczyny kryzysu

Spróbujmy zatem odpowiedzieć na pytanie o przyczyny kryzysu, zwłaszcza że rzadko kwestionuje się sukces ustrojowy Szwecji w pierwszych dekadach okresu powojennego, która na niecodziennej drodze dołączyła do klubu najbogatszych krajów świata. Twierdzi się jednak, że w warunkach globalizacji system ten przestał być skuteczny, czego wyrazem miał być właśnie ten kryzys. Kryzys 1991-1994 przypadł na szczytowy okres neoliberalizmu. Wielu jego zwolenników, zwłaszcza obserwatorów zewnętrznych, szukało jego przyczyn w wadach systemowych.

Można jednak bronić poglądu (tak czyniło wielu ekonomistów szwedzkich), że decydująca była wysoce niefortunna bieżąca polityka gospodarcza. Chodzi zwłaszcza o trzy rzeczy. Po pierwsze, wśród oczywistych błędów, na pierwszym miejscu wymienić należy nagłą deregulację rynku finansowego. Mocno to podkreśla tzw. komisja Assara Lidbecka, której zadaniem było postawienie diagnozy kryzysu oraz zaproponowanie kierunków reform. Po wtóre, w drugiej połowie lat 80. gospodarka szwedzka uległa silnemu przegrzaniu. Bezrobocie utrzymywało się wówczas na poziomie ok. 1,5%!, przy drastycznym braku siły roboczej w wielu regionach. Wprawdzie minister finansów starał się przyhamować dynamikę wzrostu, a zwłaszcza zatrudnienia. Napotkał jednak silny opór ze strony związków zawodowych. Po trzecie, fatalne błędy popełniono także w polityce podatkowej, pogłębiając załamanie.

Dopiero po dostrzeżeniu tych błędów warto się zastanowić, do jakiego stopnia i w jakim sensie kryzys ów wiązał się z podstawami ustrojowymi. Otóż oba główne błędy, deregulację i przegrzanie, należałoby chyba interpretować nie jako wyraz wadliwości systemu, lecz jako przejawy odstępstw od niego. Opór związków zawodowych naruszał umowę społeczną, która przez dziesięciolecia stanowiła sedno szwedzkiego systemu gospodarczego. Podobnie nagła deregulacja rynku finansowego kłóciła się z samymi podstawami systemu opartego na reformach stopniowych. Być może więc kryzys ten należy postrzegać jako pierwszy bolesny skutek nagłego zdominowania szwedzkiej gospodarki przez rynek finansowy, wyprzedzając finansowy kryzys wschodnioazjatycki.

Ograniczenia

W latach 90. dokonano w systemie szwedzkim wielu zmian. Steven Saxonberg dzieli je na dwie grupy. Do pierwszej należą zmiany głównych transferów pieniężnych. Zmalały one nieznacznie. Główne świadczenia pieniężne, np. zasiłki dla bezrobotnych, zredukowano z 90% ostatniej płacy do 80%, wprowadzając jednocześnie górny limit świadczenia. Równocześnie jednak niektóre uprawnienia zwiększono, np. urlop wychowawczy z 12 do 13 miesięcy. Zwiększono też z jednego miesiąca do dwóch „ojcowską” opiekę nad dziećmi. Rozszerzono też uprawnienia dla korzystających z zewnętrznej opieki nad dziećmi. Nie można więc powiedzieć, iż zmiany te były drastyczne.

Najwięcej zmian dokonano w usługach społecznych, w edukacji, a zwłaszcza służbie zdrowia. Należą tu:

znacząca redukcja wydatków na służbę zdrowia oraz z tytułu wypadków przy pracy;

ograniczenie świadczenia dla rodziców wychowujących dzieci, dodatki rodzinne oraz subsydia mieszkaniowe;

radykalny wzrost wydatków na zasiłki dla bezrobotnych oraz wydatków z funduszu pomocy socjalnej, przy zaostrzeniu reguł uprawnienia do zasiłków.

Nowym zjawiskiem, wykraczającym poza model szwedzki, jest charakter reformy emerytalnej z 1998 r. Dotychczasowy system miał charakter repartycyjny. Nowością jest podział, wynoszącej 18,5% płacy, składki emerytalnej na dwie części: 16% jest podstawą repartycyjnego systemu (pay-as-you-go), a reszta – 2,5% – tworzy Fundusze Rezerwy Premiowej (Premium Reserve Funds), które przypominają drugi (kapitałowy) filar polskiej reformy z 1999 r., choć ich zakres jest znacznie mniejszy niż polski. Inaczej jednak niż w Polsce, wśród firm, które gromadzą te pieniądze na indywidualnych rachunkach (i obracają nimi), są firmy państwowe, a jeśli ubezpieczony nie wybierze żadnej z nich, jego rachunek musi prowadzić Krajowy Urząd Ubezpieczeń Społecznych (odpowiednik naszego ZUS). Wprowadzenie, choć w niewielkim zakresie, kapitałowego elementu do systemu emerytalnego, jest pewnym odstępstwem od dotychczasowych zasad. Wnosi bowiem niepewność co do wysokości przyszłej emerytury. Zmniejsza też zakres solidarności międzygrupowej.

Ogólnie jednak dotychczasowe zmiany w systemie gospodarczym Szwecji, choć znaczące, nie podważają instytucji państwa opiekuńczego. Można je traktować raczej jako konsolidację i racjonalizację państwa opiekuńczego (dobrobytu) niż wyraz tendencji do demontażu państwa opiekuńczego.

Można więc się zgodzić z następującą opinią ekonomistki fińskiej, która pisała niedawno: „Niezależnie od popełnianych błędów politycznych oraz pewnej oczywistej rozrzutności państwa opiekuńczego socjaldemokratyczna idea aktywnej polityki fiskalnej zdobyła sobie trwałe miejsce w Szwecji. Nawet niesocjalistyczny rząd K. Bildta z lat 1991-1994 nie odszedł od tej tradycji. Fiskalne oddziaływanie rządu pozostało ekspansywne przez cały okres depresji (...), [a] rządy niesocjalistyczne były nie mniej skłonne do uciekania się do deficytu budżetowego (...) w czasach recesji. Zaprzecza to powszechnemu mniemaniu, że rządy prawicowe prowadzą surową politykę fiskalną, a lewicowe przejawiają skłonność do nadmiernych wydatków”.

Tadeusz Kowalik

Tekst ukazał się w 47. numerze tygodnika "Przegląd".

Dawid Kański: Komentarz do wyborów prezydenckich w USA

Xavier Woliński: Baśń o „sprawczości”

Aleksander Radomski: Goździki, które zasiały zmiany

Bartłomiej Zindulski: Lewicowa alternatywa Sahry Wagenknecht

Witold Sawicki: Walka z nowotworem, na osobistym przykładzie

Michał Peno: Praxis po hiszpańsku

Kowalik: "Wrogie" państwo opiekuńcze

lewica.pl w telefonie

23 listopada: