Ladislau Dowbor - Brazylia wybiera drogę

Brazylia przykuwa uwagę świata – niewątpliwie dzięki charyzmatycznemu przywództwu, ale przede wszystkim dlatego, że pokazała, iż proste posunięcia mogą przynieść nadspodziewane efekty, gdy realizuje się je z determinacją i zdrowym rozsądkiem. Jednak nie ma jednej, prostej recepty na rozwój. Rozwiązaniem jest polityka kompleksowa, prowadzona na wielu płaszczyznach, wiążąca całokształt inicjatyw rozwojowych kraju.

Brazylijska ekonomistka Maria da Conceição Tavares dobrze podsumowała osiągnięcia obecnego rządu pisząc: "Postąpił prawidłowo w sferze infrastruktury przewidując takie roboty na Północy i Północnym Wschodzie, jak budowa linii kolejowych Transnordestina i Północ-Południe, transfer wody z rzeki São Francisco i budowa portów. Program Przyspieszonego Wzrostu to bardzo ważny i bardzo dobry wybór projektów – droga, z której nie należy zbaczać. Prowadził również prawidłową politykę społeczną tworząc Koszyk Rodzinny. Rząd Luli zajmuje się trzema ważnymi sprawami: wzrostem gospodarczym, podziałem dochodu i włączeniem społecznym. Na dodatek prowadził niezależną politykę gospodarczą"[1]. Czyżby grzeszyła nadmiernym optymizmem?

Rząd zaprezentował swój punkt wyjścia jeszcze przed wyborami prezydenckimi, w czerwcu 2002 r., gdy prezydent Luiz Inácio Lula da Silva podpisał i rozpowszechnił list, w którym zapewnił, że będzie respektował zobowiązania podjęte przez poprzedni rząd. W istocie oznaczało to, że zachowa wszystkie przywileje grup panujących – że nie będzie prowadził polityki przeciwko przywilejom, lecz równolegle będzie prowadził politykę społeczną. Można dopatrywać się w tym rezygnacji z ideałów, ale można również dopatrywać się strategicznego pragmatyzmu: w kraju, w którym siły postępowe są wątłe i rozczłonkowane, a tzw. "podstawa piramidy", którą stanowi duża liczba ubogich, jest słabo zintegrowana i ukształtowana, prowadzenie polityki wymierzonej w uprzywilejowanych po prostu sparaliżowałoby rząd i anulowało wyniki. Tradycyjne elity nie roztopią się na słońcu – one są częścią rzeczywistości. Nie usprawiedliwia to jednak zacofania, które powodują, ani nie usuwa z horyzontu konieczności głębszych zmian.

Lula - mistrz negocjacji

Należy także uwzględnić czynnik w postaci osobowości Luli – człowieka wyjątkowo uczciwego, posiadającego długofalową wizję i zdolność do negocjacji. Tę długo niedocenianą umiejętność polityczną niewątpliwie zawdzięcza on zaletom osobistym, ale również historii: prezydent Lula był działaczem związkowym i w życiu nauczył się prowadzić rokowania i zawierać kompromisy w niekorzystnych warunkach. Umiejętność ta codziennie wystawiona jest na próbę. Rząd Luli kontroluje część władzy wykonawczej – szczególnie w sferach społecznych – gdyby nie negocjował obsady kluczowych ministerstw z rozmaitymi grupami, nie byłoby szans na uchwalanie ustaw, które przedkłada władzy ustawodawczej. Jeśli chodzi bowiem o tę ostatnią, siły naprawdę zaangażowane w przeobrażenia stanowią mniejszość i na każdym kroku zmuszone są do negocjacji i zawierania kompromisów. Korporacyjne finansowanie kampanii wyborczych sprawia, że mamy w parlamencie "ławy" ziemian, bankierów – i niewiele "ław" obywateli. Władza sądownicza to też w dużej mierze posiadłość grup ekonomicznych i tradycyjny obrońca uprzywilejowanych, toteż i tam przestrzeń jest ograniczona. Czwarta władza, medialna, w istocie znajduje się w rękach czterech rodzin, z których żadna nie sprzyja rządowi. Takie są realnie istniejące warunki i w tych warunkach prowadzenie polityki społecznej stanowi nie lada wyzwanie. Na spotkaniu z intelektualistami Lula podsumował sytuację w prosty sposób: problem nie polega na tym, czy jest wola pogłębienia zmian, czy nie, lecz na tym, że przestrzeń polityczna potrzebna do ich przeprowadzenia jest taka, a nie inna.

Polityka społeczna nie narzeka na brak pieniędzy, ale na deficyt mocy administracyjnych. W przypadku Brazylii chodzi o rząd wielkości 120 mln ubogich, spośród których 50 mln to "czwarty świat", a w szczególności beneficjenci koszyka rodzinnego, czyli ci, dla którym największym problemem jest głód. Jak mówi minister rozwoju społecznego i walki z głodem Patrus Ananias, z pustym żołądkiem nikt nie nauczy się łowić ryb. Jest to świat, którego mieszkańcy nie są zarejestrowani w urzędach skarbowych, toteż nie istnieją dla machiny podatkowej, ale również nie posiadają dowodów tożsamości, NIP-u, adresu pocztowego, konta bankowego – w sumie, z administracyjnego punktu widzenia nie istnieją. Pierwszy okres rządów Luli to okres ogromnego wysiłku organizacyjnego, którego zadaniem było dotarcie do tej rozproszonej bazy społecznej – był to warunek wstępny wszelkiej polityki społecznej. Wysiłek ten wymaga nie tyle pieniędzy, ile wielkiej pracy administracyjnej i czasu. Im więcej zajmuje to czasu, tym później polityka społeczna przynosi skutki.

Luloloty tworzą przyjazne otoczenie zewnętrzne

Równolegle rząd pracował nad tzw. wrażliwością zewnętrzną. Coś, co na początku prezydentury Luli piętnowano jako "luloloty", przekładało się na porozumienia handlowe z Unią Europejską, Chinami, Indiami, krajami arabskimi i afrykańskimi, a zwłaszcza z krajami sąsiednimi. Zależność, głównie od Stanów Zjednoczonych, zamieniła się we współzależność od wszystkich międzynarodowych aktorów gospodarczych. Skutkiem było zdynamizowanie eksportu i drastyczne ograniczenie podatności na ataki spekulacyjne: rezerwy dewizowe wzrosły z 30 mld dolarów na początku prezydentury Luli, w 2003 r., do 230 mld w 2010 r. Gdy w 2008 r. wybuchł kryzys finansowy, okazało się, do jakiego stopnia pozwoliło to uchronić przed nim kraj: stosunki gospodarcze ze Stanami Zjednoczonymi – epicentrum kryzysu – uległy dużemu względnemu ograniczeniu, więc to, co kraj stracił na rynku amerykańskim, w dużej mierze zrekompensowała mu różnorodność stosunków gospodarczych z resztą świata. Gdy drastycznie zmalał dostęp do międzynarodowych linii kredytowych przeznaczonych dla eksportu, nagromadzone rezerwy pozwoliły finansować eksport brazylijski korzystając ze wsparcia skarbu państwa. Jednocześnie wewnętrzna polityka redystrybucyjna, dynamizując rynek wewnętrzny, pozwoliła na rekonwersję dużej części produkcji eksportowej – trafiła ona na rynek wewnętrzny i wchłonęła ją rozszerzająca się konsumpcja ludowa.

Być może głównym wkładem rządu Luli do radykalnej rewizji polityki gospodarczej było to, że dowiódł on w praktyce – świadczyły o tym bezsporne rezultaty – iż dobra polityka społeczna poprawia sytuację nie tylko ubogich, ale całego społeczeństwa. Dla tego rządu punktem wyjścia w przebudowie gospodarki i racjonalnym kierowaniu nią było to właśnie, co powinno – włączanie większości, udzielanie odpowiedzi na najbardziej palące problemy. Udowodnił on, że stosunkowo niewielkie zasoby skierowane do "podstawy piramidy" zarówno mają niezwykły wpływ na jakość życia – zapewniają dostęp do dóbr podstawowych – jak i stymulują i dynamizują działalność gospodarczą populacji, która dotychczas znajdowała się w sytuacji niemocy. Troska bogaczy o lenistwo ubogich nie ma żadnego uzasadnienia, jeśli nie liczyć ich własnych przesądów. Problemem człowieka ubogiego nie jest brak woli, lecz brak szansy. Skutkiem była silna dynamizacja regionów, które otrzymywały zasoby, co przejawiło się zarówno we wzroście popytu na dobra podstawowe, jak i w spowodowanym przezeń wzroście liczby małych i średnich przedsiębiorstw oraz w ogóle we wzroście zatrudnienia. Powstał krąg doskonały – popyt pobudzał produkcję, która stwarzała miejsca pracy. Uwidocznił on, że wielką szansą Brazylii (i tylu innych krajów) jest te dwie trzecie ludzkości – wykluczonych z godnego życia i pozbawionych instrumentów, które pozwoliłyby im wnosić realny wkład produkcyjny.

Wzrost płac napędza gospodarkę

Koszyk Rodzinny stał się znany na całym świecie – i słusznie, ponieważ obejmuje 50 mln osób. Nastąpił jednak również systematyczny wzrost płacy minimalnej, której realna siła nabywcza wzrosła o 50%. Skorzystało na nim 26 mln pracowników i ok. 18 mln emerytów, których emerytury dostosowuje się do wzrostu płacy minimalnej. Program Umocnienia Rolnictwa Indywidualnego (PRONAF) wzrósł z 2,5 mld reali do 13 mld w 2009 r., powodując silną ekspansję sektora, na który przypada 70% zaopatrzenia kraju w żywność, co pozwoliło, aby bez presji inflacyjnych wzrostowi dochodu i spożycia podstawowego odpowiadały równorzędne moce produkcyjne. Ostatnio program Territórios da Cidadania (Terytoria Obywatelstwa), dysponujący ok. 2 mld reali dla prawie 2 tys. najuboższych gmin, zaczął generować zorganizowane moce absorpcji zasobów u podstaw społeczeństwa. W latach 2003-2009 zatrudnienie wzrosło o ponad 11 mln., przy czym w sektorze formalnym oznaczało to przyrost o 3 miejsca pracy na każde 5. Tu też wyszło na jaw to, jak ogromną bzdurą jest twierdzenie, że wzrost płac spowoduje spadek zatrudnienia. Płaca stwarza popyt, popyt stymuluje produkcję, produkcja stymuluje inwestycje i stwarza miejsca pracy.

Wielką przeszkodę nadal stanowi handlowy segment pośrednictwa finansowego. Przy rocznych stopach procentowych rzędu 60% dla osoby prawnej, 100% dla osoby fizycznej (zarówno w bankach komercyjnych, jak i w wielkiej części placówek handlowych, w których kupuje się na raty), 160% dla czeków specjalnych (overdraftów), 220% dla kart kredytowych, w istocie mamy do czynienia z lichwą. Banków jest niewiele i zawierają między sobą porozumienia. Rząd nie przystąpił do frontalnej walki z tym systemem, lecz stopniowo obniżył podstawową stopę procentową banku centralnego z 24,5 do obecnego 8,75% Banki są stopniowo zmuszone szukać lokat produkcyjnych. Rząd zaczął (nieśmiało) wykorzystywać oficjalny sektor bankowy do wprowadzania konkurencji między bankami i mniej "obscenicznych" stóp procentowych [2]. Pozwoliło to wykazać, jak kluczowe znaczenie ma dysponowanie silnym publicznym sektorem finansowym jako sposobem na zapewnienie takiej alokacji zasobów, która pozwala realizować wielkie cele mające priorytetowe znaczenie dla kraju, a także ograniczenie efektu kartelizacji sektora prywatnego.

Jak zmniejszyć nierównowagę regionalną?

Inna bardzo interesująca oś – to forma, jakiej nabierają nakłady inwestycyjne na rozwój infrastruktury. Zgodnie z tradycyjnym poglądem, w studiach wykonalności skupia się uwagę na stopie zwrotu, co uprzywilejowuje bogate już regiony, natomiast rządowy program przyspieszenia wzrostu wielkim wysiłkiem zrównoważył inwestycje w infrastrukturze na Północnym Wschodzie i w innych upośledzonych regionach. Tak oto stopniowo zmniejsza się nierównowaga regionalna, o której systematycznie wspominano we wszystkich planach rozwoju kraju, ale której nigdy nie stawiano czoła. Chodzi również o reorientację infrastruktury tak, aby wykorzystać olbrzymi potencjał kraju w dziedzinie transportu wodnego i kolejowego, z czego zrezygnowano w latach 50. pod presją wielkich montowni ciężarówek i samochodów. Z kolei podejmowane na szeroką skalę publiczne wysiłki inwestycyjne utrzymują stosunkowo wysoką koniunkturę gospodarczą nawet w okresie kryzysu finansowego. Tu również sam sektor prywatny zaczął rozumieć znaczenie, jakie ma wzmocniony sektor publiczny. Fundamentalizm liberalny nie ma większego sensu.

Nie wystarczy obrać kurs – trzeba jeszcze uzyskać rezultaty. Ogromne znaczenie ma powolna budowa bardziej demokratycznych form podejmowania decyzji. W obliczu siły politycznej panujących wielkich grup ekonomicznych, tradycyjnych elit i ich sojuszników, przy okazji jakichkolwiek negocjacji dotyczących interesów tych wielkich grup, rząd zapewnia przeciwwagę w sferze społecznej, a także coraz częściej w sferze ochrony środowiska. Programy po prostu funkcjonują, a funkcjonują dlatego, że się je negocjuje zapewniając dla nich minimum poparcia politycznego. Lecz w przypadku wielkich programów społecznych funkcjonują także dlatego, że ci, którzy odpowiadają za ich wdrażanie, na ogół wywodzą się z ruchów społecznych i rzeczywiście znają się na tym, czym się zajmują. Wiedzą, jakiego rodzaju spółki należy zorganizować, rozumieją mobilizacje wokół programów. Ruchy społeczne odgrywają żywotną rolę w tych procesach i w przyszłości ich rola będzie rosła.

Obrania dobrego kursu nie należy mylić z rozwiązaniem problemu. Brazylia poczyniła olbrzymie postępy i niewątpliwie zmierza we właściwym kierunku, ale tymczasem ciągle jest jednym z krajów o największych nierównościach na świecie, nadal ok. 40% siły roboczej to analfabeci funkcjonalni, nadal ogromna masa pracowników zatrudnionych jest w gospodarce nieformalnej. Konstatując rezultaty należy więc jednocześnie zachować poczucie realizmu celów. Wylesianie Amazonii spadło z 28 do 7 tys. kilometrów kwadratowych rocznie, co jest gigantycznym sukcesem. Zarazem jego rozmiary nadal są katastrofalne. Monopolizacja ziemi przez wielkie grupy nadal jest absurdalna z punktu widzenia produktywności użytków rolnych: reformę rolną nadal blokują siły z tzw. ław ziemiańskich ze wszystkimi swoimi koneksjami krajowymi (w szczególności w łonie władzy sądowniczej) i międzynarodowymi.

Mimo wszelkich trudności, z jakimi boryka się Brazylia, świeci ona przykładem, kwestionując w praktyce i w świetle uzyskiwanych wyników pogląd, zgodnie z którym przywileje są uzasadnione, ponieważ ludzie bogaci wiedzą lepiej, że koncentracja dochodu generuje inwestycje, że sektor prywatny wie lepiej niż sektor publiczny, że ruchy społeczne są sympatyczne, ale nieudolne, że pieniądze w rękach ubogich generują pasożytów, że niedorozwój jest niejako nieuchronny. Dziś kraje bogate zaczynają borykać się z dramatyczną sytuacją spowodowaną przez zmiany klimatyczne, zanieczyszczenie środowiska, migracje, wyczerpywanie się bogactw naturalnych, zmiany energetyczne, chaos finansowy, bezrobocie. Powiedzenie Luli, że "kryzys ma niebieskie oczy", obiegło świat. Zarówno w obrębie samej Ameryki Łacińskiej, jak i między wielkimi krajami, które nazywa się wschodzącymi, między różnymi kontynentami tzw. "Południa" tworzą się nowe powiązania polityczne.

Poza ekonomicznymi bzdurami

Jedną z kluczowych osi, którą należy wziąć pod uwagę, jest racjonalne wykorzystanie olbrzymich potencjałów Brazylii i sprzężenie ich z nowymi wyzwaniami ekologicznymi. Mamy największe na świecie rezerwy ziemi uprawnej, jedną z największych rezerw słodkiej wody, mamy klimat i siłę roboczą – w czasach, gdy wszędzie narasta popyt na żywność i biopaliwa. Dziś Brazylia ma opanowane w tej dziedzinie najnowocześniejsze technologie. Jeśli kraj połączy te czynniki i uda mu się uniknąć pokusy jeszcze jednego cyklu rolno-eksportowego, który normalnie niszczy środowisko, zatrudnia niewielu oraz zapewnia zyski krajowym mniejszościom i wielkim światowym grupom zaangażowanym w produkcję rolną, to będzie mógł rozwiązać swoje problemy. To, jak Brazylia rozwiąże równanie produkcji, zatrudnienia, dochodu i środowiska, będzie miało kolosalne znaczenie, a kraj ten ma wszystko, czego potrzeba, aby utorować drogę rozwiązaniu tego równania.

Tradycyjne poglądy ekonomiczne – mainstreamowe bzdury, które opowiada się w Waszyngtonie – nagle się zestarzały. Obecność silnego sektora państwowego to nie uciążliwość, lecz podstawowa podpora. Regulacja finansów to nie biurokratyzacja, lecz ochrona przed nieodpowiedzialnością. Zapewnienie pracownikom lepszych płac i większych praw to nie demagogia, lecz najprostszy i najbardziej bezpośredni sposób stwarzania popytu i dobrej koniunktury. Wspieranie ubogich to nie asystencjalizm, lecz sprawiedliwość, zdrowy rozsądek – oddolnie dynamizuje ono gospodarkę. Inwestowanie w najuboższych regionach to nie bezsens, lecz przygotowanie nowej równowagi tworzącej efekty zewnętrzne dla przyszłych inwestycji. Prowadzenie polityki społecznej to nie tort, który następnie się dzieli, lecz inwestowanie w osoby, które najbardziej generuje dynamiki gospodarcze, jak to wykazał już Amartya Sen. Prowadzenie polityki ochrony środowiska to nie "opóźnianie" postępu, gdyż alternatywy energetyczne i wsparcie dla polikultury rodzinnej stwarzają o wiele więcej miejsc pracy niż wydobycie ropy naftowej i wylesianie w celu wprowadzenia uprawy soi i hodowli zwierząt gospodarskich. Utrzymanie solidnych podstaw podatkowych to nie "wyciąganie pieniędzy od ludności", lecz zapewnienie przeciwwag nieodzownych dla zrównoważonego rozwoju kraju.

Alternatywy to nie marzenia – liczą się rezultaty. Partycypacyjne i bardziej demokratyczne formy zarządzania przestają być już tylko ideałem, ale nadal skala ich zastosowania jest dramatycznie niedostateczna. Dziś świat naukowy i akademicki powinien uaktywnić się na tym polu – współpracować przy konstruowaniu nowatorskich form zarządzania, planowania, projektowania nowych kierunków, a przede wszystkim szerzyć kulturę naukową tak, aby docierała ona do o wiele większej niż obecnie części społeczeństwa. Czas nagli.

Przypisy:
[1] "Valor", 6 listopada 2009 r.
[2] Pesquisa mensal de juros, http://www.anefac.com.br/m3_preview.asp?cod_pagina=10782&cod_idm=1. Zgodnie z badaniami IPEA, przeprowadzonymi przy użyciu innej metodologii, wynika, że realna stopa procentowa dla osoby fizycznej (po odliczeniu inflacji) pobierana w Brazylii przez HSBC wynosi 63,42%, a w Wielkiej Brytanii 6,60%. W banku Santander stopy te wynoszą odpowiednio 55,74 i 10,81%, w Citibank 55,74 i 7,28%. Od osoby prawnej HSBC pobiera w Brazylii 40,36%, a w Wielkiej Brytanii 7,86%. IPEA, Transformações na indústria bancária brasileira e o cenário de crise, Comunicado da Presidência, kwiecień 2009 r., s. 15.

Ladislau Dowbor
tłumaczenie: Zbigniew Marcin Kowalewski

Artykuł pochodzi z majowego numeru polskiej edycji miesięcznika "Le Monde Diplomatique".