Petycja dotyczaca podjęcia prac legislacyjnych nad wprowadzeniem maksymalnych cen za metr kwadratowy nieruchomości
Szanowni Państwo,
W trybie...
Nie dajcie sobie tego wmówić
Do niedawna głównym wrogiem reform klimatycznych były korporacje, które przez lata blokowały je dezinformacją i...
Szare klocki, szklane klatki, depresyjne budynki niszczące ludzkiego ducha – krytykom architektury nowoczesnej nie brakuje...
W Polsce trwa uśmiechnięta czystka. A może nawet – kto wie? – aksamitna rabacja… Co prawda nie brak malkontentów,...
Znaczna część zachodniej lewicy tkwi w przeświadczeniu, że trzeba możliwie szybko dogadać się z Rosją. My ciągle powtarzamy, że to niemożliwe,...
Jacenty Dędek: Miasto na miarę człowieka
Mariusz Urbanek: Wszechstronnie niewygodny Różewicz
B. Gajdzik, A. Janociński, A. Magiera: Jak się zakłada związek w instytucji kultury?
Paweł Jędral: Diuna jak Palestyna
Agnieszka Wiśniewska: Kos. Bohater z podręcznika, który został ziomkiem
Galopujący Major: "1670" - serial, który może odmienić polską telewizję
Jarosław Pietrzak: Napoleon, któremu o nic nie chodziło
Flexicurity w wersji duńskiej wydaje się stanowić przykład na to, w jaki sposób można osiągnąć wzrost gospodarczy, wysoki poziom zatrudnienia oraz zdrowe finanse publiczne przy zrównoważonym systemie socjalnym. Taki rozwój jest zgodny z procesem lizbońskim, który pozwala zagwarantować zrównoważony wzrost oraz wysoki poziom zatrudnienia w połączeniu z modelem państwa socjalnego.
Trzonem duńskiego systemu flexicurity jest elastyczność rynku pracy, osiągana przy pomocy elementów zapewniających bezpieczeństwo socjalne oraz aktywną politykę zatrudnienia i kształcenia, przy czym taki układ wydaje się faktycznie korzystny dla konkurencyjności Danii. Wraz z innymi cechami charakterystycznymi społeczeństwa duńskiego umożliwiło to powstanie w Danii silnego i elastycznego rynku pracy, dzięki któremu kraj ten będzie mógł stawić czoła przyszłym wyzwaniom. Wysoki poziom zatrudnienia, wysokie zasiłki dla bezrobotnych i optymistyczne nastawienie sprawiają, że wszyscy, pracodawcy i pracownicy, akceptują elementy niepewności i wady związane z tym systemem.
Kluczem do zrozumienia duńskiego systemu „flexicurity” jest założenie, że elastyczność i bezpieczeństwo niekoniecznie muszą się nawzajem wykluczać.
W obliczu globalizmu i faktu przenoszenia miejsc pracy za granicę flexicurity zapewnia ludziom wysoki poziom bezpieczeństwa gospodarczego i społecznego poprzez zmianę paradygmatów „pewność zatrudnienia zamiast pewności miejsca pracy” oraz „nowe szanse osobiste dzięki gotowości do zmian przy ograniczonym ryzyku”. Prawdą jest, że istnieje ryzyko utraty miejsc pracy, jednak jeśli już do tego dojdzie, sieć bezpieczeństwa socjalnego zapewnia w krótkim okresie bezrobotnym środki umożliwiające przetrwanie, natomiast w długim okresie ich szanse na znalezienie nowej pracy wzrastają dzięki aktywnej polityce rynku pracy w połączeniu z wysokim poziomem zatrudnienia.
W duńskim systemie flexicurity bezpieczeństwo zatrudnienia poszczególnych pracowników jest niskie, co oznacza możliwość kilkakrotnej utraty pracy w trakcie kariery zawodowej. Pomimo tego, zabezpieczenia stanowiące integralny element systemu flexicurity – dzięki wysokim zasiłkom dla bezrobotnych finansowanych ze środków publicznych i podatków płaconych przez całe społeczeństwo oraz dzięki ochronie zatrudnienia – sprawiają, iż Duńczycy czują się bezpieczni.
Mówiąc ogólnie, za duńskim systemem flexicurity kryje się pomysł połączenia elastyczności i bezpieczeństwa zatrudnienia przy jednoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa socjalnego i konkurencyjności. Duński system flexicurity łączy w sobie stosunkowo wysoki poziom świadczeń dla bezrobotnych (i pozostałych transferów społecznych) z elastycznością wynikającą z liberalnych uregulowań dotyczących ochrony przed zwolnieniem, jak na przykład krótki okres wypowiedzenia. Oprócz bezpieczeństwa socjalnego oraz dużej mobilności kładzie się nacisk na aktywną politykę rynku pracy, która zapewnia faktyczną dostępność bezrobotnych dla rynku pracy oraz zachęca ich do zdobywania kwalifikacji niezbędnych do podjęcia danej pracy. Dla duńskiego rynku pracy charakterystyczne jest zatem „wspieranie i wymaganie”; to drugie przybiera na przykład formę obowiązkowej aktywizacji, na którą składają się wysokiej jakości oferty podnoszenia kwalifikacji. Aktywna polityka na rynku pracy jest instrumentem niezbędnym dla funkcjonowania rynku pracy z wysokim poziomem świadczeń dla bezrobotnych. Aktywna polityka rynku pracy jest niezbędna, o ile rynek ten ma funkcjonować skutecznie przy wysokim poziomie zasiłków dla bezrobotnych.
Duńskiego systemu flexicurity nie można jednak rozpatrywać w oderwaniu od warunków ramowych państwa socjalnego i wysoko rozwiniętego systemu organizacyjnego. Dotyczy to, przykładowo, kluczowej roli partnerów społecznych w podejmowaniu decyzji politycznych oraz realizacji polityki rynku pracy i polityki kształcenia zawodowego, rozbudowanego systemu opieki społecznej finansowanego ze środków publicznych, poziomu kwalifikacji społeczeństwa, a także kombinacji środków polityki makroekonomicznej stosowanej w ostatnim dziesięcioleciu.
Jedną z głównych ról w procesie kształtowania duńskiego systemu flexicurity odegrali partnerzy społeczni, którzy zostali włączeni zarówno w procesy decyzyjne, jak i w realizację polityki kształcenia zawodowego i reform strukturalnych rynku pracy. W wielu dziedzinach podstawą rozwoju są umowy pomiędzy partnerami społecznymi, jak ma to miejsce np. przy wprowadzaniu prywatnych emerytur w oparciu o rynek pracy. Rola partnerów społecznych jest wynikiem, z jednej strony, historycznego rozwoju, z drugiej zaś ich wysokiego stopnia zorganizowania. Dzięki wkładowi partnerów społecznych możliwe było opracowanie twórczych rozwiązań, które spotkały się z powszechną akceptacją. Jednakże znaczny udział partnerów społecznych i innych przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego wymaga również, aby byli oni przygotowani na zmiany i podjęcie współpracy, jak również nieortodoksyjnego podejścia otwartego na nowe punkty widzenia i gotowego do zrozumienia interesu ogólnego. Wzmocnione uczestnictwo i prawo głosu partnerów społecznych może zatem być korzystne społecznie w związku z dążeniem do zwiększenia zdolności do konkurowania i dostosowania się. W trakcie tych procesów istotne znaczenie ma również wsparcie, współpraca i opinie ze strony innych organizacji społeczeństwa obywatelskiego, takich jak podmioty społeczne i instytucje edukacyjne oparte na stowarzyszeniach.
Wysoki poziom zasiłków dla bezrobotnych wymaga wysokiego poziomu kwalifikacji społeczeństwa, ponieważ w przeciwnym wypadku powstałaby duża grupa osób niezdolnych do uzyskania dochodu przewyższającego wysokość świadczeń dla bezrobotnych. Wysoki poziom kwalifikacji oraz gotowość do dostosowania się, również wśród pracowników o niższym poziomie wykształcenia formalnego, są jednymi z kluczy do sukcesu duńskiego systemu flexicurity.
W wyniku głębokich reform strukturalnych, przeprowadzonych w Danii w drugiej połowie lat 90-tych, zaostrzono regulacje dotyczące rynku pracy oraz wdrożono ekspansywną politykę gospodarczą, co doprowadziło do ożywienia gospodarczego oraz zwiększenia zatrudnienia. W Danii, oprócz bezpieczeństwa w zakresie dochodów, zagwarantowanego dzięki wysokiemu poziomowi zasiłków dla bezrobotnych, dąży się także do zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa zatrudnienia. Wprawdzie nikt nie może oczekiwać gwarancji zatrudnienia, ale istnieją duże szanse na zdobycie nowej pracy, szczególnie wobec pomocy udzielanej przez sektor publiczny. Ponadto w atmosferze optymizmu i wzrostu gospodarczego sprzyjającego tworzeniu miejsc pracy łatwiej jest przeprowadzić reformy strukturalne, które spotykają się z większą akceptacją społeczeństwa. Duński system flexicurity jest zatem oparty na kombinacji instrumentów makroekonomicznych, która sprzyja zarówno wzrostowi gospodarczemu, jak i zatrudnieniu.
Duński model flexicurity jest przedmiotem ciągłych dyskusji i zmian. System ten ma swoje wady i zalety, przy czym pomimo faktu, że elastyczność, bezpieczeństwo i aktywna polityka rynku pracy są niewątpliwie ściśle powiązane ze sobą, toczy się nieustanna dyskusja odnośnie tego, w jaki sposób można uzyskać właściwą równowagę pomiędzy tymi elementami.
Wysokie wpływy z podatków są niezbędnym warunkiem duńskiego systemu flexicurity i innych czynników mających istotne znaczenie dla funkcjonowania rynku pracy. Przykładowo, w 2003 r. wydatki publiczne na politykę rynku pracy wyniosły 4,4% PKB, co było rekordem w skali europejskiej. Z jednej strony, Duńczycy są gotowi zaakceptować wysokie obciążenie fiskalne na poziomie ok. 49% PKB, z drugiej jednak podatki są stale przedmiotem dyskusji, zaś w przyszłości należy spodziewać się obniżenia podatku od zatrudnienia.
Na duńskim rynku pracy występuje wysoka fluktuacja, ponieważ rocznie znika ponad 10% miejsc pracy i tworzona jest podobna ilość nowych miejsc pracy. Rocznie około 30% zatrudnionych zmienia miejsce pracy, co daje Danii drugi po Wielkiej Brytanii najkrótszy w Unii Europejskiej przeciętny czas trwania stosunku pracy. Jest to wynikiem obowiązujących przepisów, ale także struktury gospodarki duńskiej, w której przeważają małe i średnie przedsiębiorstwa.
Działania w dziedzinie edukacji i rynku pracy zapobiegają problemom dostosowawczym oraz barierom, które w innych przypadkach powodują wzrost płac lub cen.
Definicja flexicurity
Od kilku lat termin „flexicurity” obecny jest w dyskusjach, jednakże jego definicja nie jest jednoznaczna i różni się w poszczególnych krajach. Na rynku pracy termin funkcjonuje jako „złoty trójkąt”, którego wierzchołkami są: elastyczne przepisy dotyczące zatrudnienia (prowadzące do wysokiej elastyczności liczbowej), rozbudowany system wsparcia (zapewniający bezpieczeństwo socjalne) oraz powszechne działania aktywizacyjne i edukacyjne (motywujące bezrobotnych do poszukiwania pracy oraz pozwalające im uzyskać kwalifikacje niezbędne do ponownego wejścia na rynek pracy).
Główne cechy duńskiego systemu flexicurity
Duński system flexicurity przyczynia się do tworzenia odpowiednich, tzn. dobrych jakościowo i satysfakcjonujących miejsc pracy. Wysoki poziom zasiłków dla bezrobotnych sprawia, że wysoki jest także poziom płacy roboczej, jaki byłby do przyjęcia dla pracownika. W efekcie zarobki Duńczyków zapewniają im dostatnie życie. Dlatego też na formalnym rynku pracy zjawisko „ubogich pracujących” występuje rzadko i nie odgrywa istotnej roli – włączając w to Duńczyków o innym pochodzeniu etnicznym.
Jednakże elastyczność duńskiego rynku pracy jest zagadnieniem wielowymiarowym i nie wynika jedynie z niewielkiej ochrony przed zwolnieniem; jej innym źródłem jest elastyczny czas pracy, przy czym, zgodnie z układem zbiorowym, godziny pracy mogą być płynne w okresie roku oraz dozwolone jest dzielenie pracy w krótszych okresach. Tendencja w kierunku ustalania ostatecznej wysokości płac roboczych na poziomie przedsiębiorstw w ramach umów zbiorowych także zapewnia elastyczność tych płac. Elastyczność wynika również z wysokich podstawowych kompetencji pracowników, którzy pracują samodzielnie, są otwarci na zmiany i odpowiedzialni, co umożliwia im szybkie dostosowanie się do zmiany profilu produkcji lub nowej pracy.
Bezpieczeństwo na duńskim rynku pracy nie wynika wyłącznie z wysokiego poziomu zasiłków dla bezrobotnych, ale również z wysokiej stopy zatrudnienia i fluktuacji rynku pracy, dającego niejaką gwarancję zatrudnienia. Gwarancję tę dodatkowo wzmacnia szereg działań z zakresu edukacji i szkoleń, których realizacją i administrowaniem zajmują się wspólnie władze i partnerzy społeczni. Ponadto społeczeństwo duńskie oferuje rodzinom również pewien margines bezpieczeństwa w zakresie łączenia życia rodzinnego z pracą zawodową, na przykład w formie przepisów dotyczących urlopów macierzyńskich, możliwości opieki nad dziećmi itp.
Zwykło się uważać, że dążenie pracodawców do wyższego stopnia elastyczności na rynku pracy jest sprzeczne z dążeniem pracowników do uzyskania bezpieczeństwa pracy i wysokich świadczeń w przypadku bezrobocia i choroby. Idea flexicurity zrywa z tym antagonizmem. Duński system flexicurity zapewnia na rynku pracy połączenie dynamiki wolnej gospodarki rynkowej z bezpieczeństwem socjalnym i równowagą społeczną skandynawskiego państwa socjalnego poprzez powszechne usługi publiczne i wyrównywanie dochodów. Patrząc z szerszej perspektywy, jest to jeden z efektów przyjętych celów politycznych, jakimi są zapewnienie obywatelom szansy startu w życiu zawodowym oraz redystrybucja zasobów za pośrednictwem budżetu i działań sektora publicznego. To z kolei poprzez politykę znacznego wyrównania dochodów prowadzi do spójności społecznej i zapobiega silnym napięciom społecznym, dając przy tym pracownikom możliwość bezpiecznego przystosowania się i radzenia sobie z elastycznością systemu.
Rola partnerów społecznych
Zgodnie z tradycją partnerzy społeczni mają silne prawo głosu w mechanizmach tworzenia i zarządzania polityką w zakresie rynku pracy i kształcenia. Wpływ partnerów społecznych przyczynił się do opracowania kreatywnych i zrównoważonych rozwiązań problemów w dziedzinie rynku i innowacji, co z kolei przyczyniło się do osiągnięcia przez Danię takiej pozycji, w której kraj ten może sprostać wynikającym z globalizacji wymogom odnoszącym się do zmian i rozwoju. Korzystne jest również to, że partnerzy oceniają potrzebę działania w danej sytuacji i mogą zapewnić dostosowania. Dzięki dyskusjom prowadzonym między partnerami z czasem wytworzono kapitał społeczny, co znajduje swój wyraz w lepszym porozumieniu się, większej odpowiedzialności oraz wspólnej perspektywie w odniesieniu do poszczególnych zagadnień.
Po wielu latach występowania wysokiej stopy inflacji oraz gwałtownych zmian płac realnych, na przełomie 1987 i 1988 r. partnerzy społeczni doszli do wniosku, że w porozumieniach należy również uwzględnić nadrzędne zasady makroekonomiczne. Choć nastawienie duńskich pracodawców, pracowników i rządu oczywiście się różni, jednocześnie panuje zasadnicza kultura dialogu i konsensusu, będąca częścią „kapitału społecznego”.
Od lat 60. Dania posiadała obszerny publiczny system edukacji i kształcenia zawodowego zarówno dla osób czynnych zawodowo, jak i bezrobotnych. Okazało się to korzystne dla zdolności do przystosowania się wszystkich pracowników. Dokonało się zasadnicze przeobrażenie polityki rynku pracy: wcześniej była ona ukierunkowana na przepisy, teraz jest ukierunkowana na potrzeby i wykorzystuje indywidualne strategie rozwiązywania problemów. Partnerzy społeczni, wspólnie z gminami, zaczęli odgrywać główną rolę w 14 regionalnych radach rynku pracy, którym przyznano zarówno uprawnienia, jak i środki finansowe umożliwiające położenie nacisku na działania w zakresie zwalczania bezrobocia oraz na regionalną politykę rynku pracy.
Przez wiele lat partnerzy społeczni wypracowali szeroką, kolektywną świadomość tego, czym jest ponoszenie społecznej odpowiedzialności, zaś władze nauczyły się korzystać ze swoich zasobów i wpływów. Partnerzy społeczni dysponują wyjątkową w swoim rodzaju wiedzą i znajomością rynku pracy i mogą w związku z tym szybko i niezawodnie określić jego potrzeby. Poprzez swoje zaangażowanie dostarczają oni władzom wolnych zasobów i znajdują twórcze rozwiązania wspólnych problemów poprzez udział w dyskusjach i forach decyzyjnych. Ponadto ich organizacje zapewniają przyjęcie i wdrożenie odpowiednich polityk oraz, co równie ważne, ich akceptację.
Odpowiednia kombinacja polityk
Aby zrozumieć wszystkie wymiary duńskiego systemu flexicurity, należy uwzględnić społeczny kontekst, którego częścią jest ten system. Zarówno polityka gospodarcza, jak i wpływ rządu w pozostałych dziedzinach oddziałują na funkcjonowanie rynku pracy, tworząc łącznie elementy określane jako „duński model”.
W drugiej połowie lat 80. i na początku 90. duńska gospodarka przeżywała kryzys. Poczynając od 1993 r. wzmocniono aktywną politykę rynku pracy, a jednocześnie gospodarka uzyskała wsparcie w formie niskich stóp procentowych oraz ekspansywnej polityki gospodarczej. Ponadto m.in. zmieniono przepisy w zakresie finansowania nieruchomości (dłuższe okresy kredytowania oraz możliwość konwersji długu), co zwiększyło zasoby środków dostępnych dla społeczeństwa. Dodatkowe środki z budżetu zostały przeznaczone m.in. na szeroko zakrojone działania zwiększające pokrycie zapotrzebowania na opiekę nad dziećmi, co zwiększyło dostępność rynku pracy dla matek z małymi dziećmi.
Wzmożone skupienie się na polityce rynku pracy oznaczało również zintensyfikowane działania w zakresie edukacji i kształcenia, w ramach których państwo oferowało znaczne dotacje na dalsze kształcenie zarówno osób zatrudnionych, jak i bezrobotnych. Dotacje były realizowane w formie finansowania działań edukacyjnych, jak również w formie częściowego pokrycia utraty wynagrodzeń. Jednocześnie na wszystkich poziomach zwiększono ilość miejsc pracy dla młodych ludzi.
Strategią gospodarczą, którą z powodzeniem stosowano od połowy lat dziewięćdziesiątych, była strategia inwestycyjna, która za pomocą agresywnych reform oraz inwestycji w edukację i świadczenia bytowe pozwoliła uzyskać znaczną dynamikę rozwoju.
Obecne wyzwania
Chociaż w ostatnich latach duński system flexicurity przynosił pozytywne efekty, istnieją oczywiście wyzwania, którym należy stawić czoła. Globalizacja i rozwój technologiczny wywierają pewną presję na duński rynek pracy. Konkurencja ze strony krajów charakteryzujących się niskim poziomem płac oraz automatyzacja produkcji oddziałują w szczególności na nisko wykwalifikowanych pracowników.
Jak dotąd Danii udawało się niwelować tę presję poprzez zmniejszanie liczby nisko wykwalifikowanych pracowników na rynku pracy, ponieważ nisko wykwalifikowana siła robocza przeważa raczej wśród osób starszych, wycofujących się z rynku pracy, niż wśród osób młodych, dopiero wchodzących na rynek pracy. Jednakże w chwili obecnej dużo młodych ludzi nie uzyskuje żadnych kwalifikacji zawodowych, co w dłuższej perspektywie może zagrozić duńskiemu systemowi flexicurity.
Wysoka fluktuacja na rynku pracy prowadzi do zmniejszenia zainteresowania pracodawców finansowaniem kształcenia, ponieważ nie wiedzą oni, jak długo dany pracownik będzie u nich jeszcze zatrudniony. Problem ten dotyczy w szczególności pracowników niewykwalifikowanych, gdyż pracodawcy są bardziej skłonni zatrudniać i szkolić pracowników o poszukiwanych specjalnościach, a pracownicy niewykwalifikowani nie zawsze wykazują motywację do uczestniczenia w doskonaleniu zawodowym. Dlatego też istnieje obszerny system, dotowany ze środków publicznych, służący edukacji i doskonaleniu zawodowemu pracowników, zarówno nisko jak i wysoko wykwalifikowanych, z obowiązkowymi składkami ze strony pracodawców.
Duński model państwa socjalnego charakteryzuje się wysokim poziomem zatrudnienia kobiet, co ma związek koniecznością zapewnienia zarówno świadczenia usług publicznych, jak i wysokich wpływów z podatków. Z jednej strony oznacza to, że kobiety stają się bardziej ekonomicznie niezależne, zaś z drugiej strony stanowi wyzwanie pod względem pogodzenia życia rodzinnego z zawodowym.
Dania jest w UE krajem o najwyższym obciążeniu podatkowym sięgającym 49%, przy średniej unijnej wynoszącej ok. 40%. Dotyczy to w szczególności bardzo wysokich podatków konsumpcyjnych, podczas gdy opodatkowanie pracy nie należy do najwyższych. Podatek dochodowy jest wysoki i progresywny, podczas gdy pracodawcy nie ponoszą praktycznie żadnych opłat socjalnych.
Coraz większa część polityki rynku pracy regulowana jest przepisami i procedurami określonymi przez Unię Europejską. W Danii stosunki na rynku pracy są tradycyjnie uzgadniane między partnerami społecznymi, a nie określane za pomocą przepisów prawnych. Jeżeli uregulowania UE staną się zbyt szczegółowe, istnieje niebezpieczeństwo, że akceptacja obywateli zmniejszy się i sytuacja rozwinie się w kierunku innym niż ten, do którego dążą partnerzy społeczni. Przyjęta w UE metoda otwartej koordynacji wydaje się stanowić sposób na zapewnienie zarówno dalszego rozwoju duńskiej tradycji, jak również synchronizacji europejskiej polityki zatrudnienia i rynku pracy.
Marzena Mendza-Drozd
Autorka jest działaczką Stowarzyszenie na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych, członkinią EKES. Artykuł ukazał się na stronie www.ngo.pl.
