Janina Petelczyc - Nie należy wprowadzać w błąd i straszyć...

Przekazanie środków z OFE do ZUS nie jest wywłaszczeniem, ponieważ OFE nie są właścicielem tych środków

Nie trzeba być lingwistą by wiedzieć, że język, którym się posługujemy nie tylko opisuje, ale i kreuje rzeczywistość. Z całą pewnością istnieje szereg badań, które potwierdzają tę tezę. Tak samo jest z językiem opisującym systemy emerytalne. Warto przyjrzeć się bliżej toczącej się wokół tego tematu debacie. Aktualnie dyskusje dotyczą głównie zmian w Otwartych Funduszach Emerytalnych. W chwili gdy piszę te słowa ministrowie prezydenta Bronisława Komorowskiego właśnie ogłosili, że prezydent podpisze ustawę, lecz w trybie następczym skieruje ją do Trybunału Konstytucyjnego.

Ile mamy filarów emerytalnych i czy rzeczywiście są to filary?

Nie wiadomo dziś co orzeknie Trybunał Konstytucyjny, wiadomo natomiast co orzekają zwolennicy OFE. A najczęściej twierdzą, że jeśli proponowana reforma wejdzie w życie (a wygląda na to, że tak się właśnie stanie) wówczas runie w gruzach cały system emerytalny. Dlaczego? Dlatego, że – jak wynikałoby z reklam, a nawet rozmów z wieloma zwolennikami OFE – system nasz jest dwufilarowy. Łatwo to przecież przedstawić wizualnie: emerytura jest jak dach domku opartego na dwóch filarach. Gdy jeden runie – upada cała konstrukcja.

Z tym, że sprawa wcale nie jest tak prosta. Przede wszystkim warto wiedzieć, że przez długi czas większość systemów emerytalnych ograniczała się do jednej warstwy. Tzw. pierwszy filar zabezpieczenia emerytalnego w krajach Europy najczęściej był powszechny, obowiązkowy, finansowany metodą repartycyjną (czyli nasze składki finansują dzisiejsze emerytury, a pokolenie naszych dzieci ze swoich składek sfinansuje nasze świadczenia) oraz prowadzony przez państwo. Od wysokości oferowanych w ramach tego filaru świadczeń zależał rozwój pozostałych. Jednak wraz ze zmianami ekonomicznymi i demograficznymi zauważono, że ograniczanie się wyłącznie do jednej warstwy może okazać się niewystarczające, ponieważ może doprowadzić do niewypłacalności systemów w przyszłości i znacznego obniżenia poziomu świadczeń. Wówczas zaczęto realizować tak zwane koncepcje trójfilarowe, które pojawiały się w dokumentach Unii Europejskiej, Międzynarodowej Organizacji Pracy, a przede wszystkim Banku Światowego, który w 1994 r. opublikował dokument „Averting the old age crisis”[1], będący podstawą reform w wielu państwach. W uproszczeniu można powiedzieć, że klasyczna koncepcja Banku Światowego dzieliła systemy emerytalne na trzy części: filar pierwszy, bazowy, finansowany jest na zasadzie repartycyjnej i organizowany przez państwo. Filar drugi, obowiązkowy powinien być organizowany przez pracodawcę (zawodowe systemy emerytalne) lub podmioty prywatne. Dopiero trzeci filar jest dobrowolny i opiera się głównie na indywidualnej przezorności, choć mogą w jego ramach funkcjonować także programy pracownicze. Warto zauważyć, ze Bank Światowy zrewidował swoją koncepcję, prezentując w 2005 r. model pięciofilarowy.

W Polsce reformami z lat 90. wprowadzono trójfilarowy system emerytalny. Oznacza to, że obok filaru I (ZUS) i filaru II (OFE) funkcjonują jeszcze: Pracownicze Programy Emerytalne (od 1999 r.), Indywidualne Konta Emerytalne (od 2004 r.) i Indywidualne Konta Zabezpieczenia Emerytalnego (od 2012 r.). Z całą pewnością wciąż ubezpieczenie w ramach III filaru jest rzadkością. Pracowniczymi Programami Emerytalnymi objętych jest ledwie 2.29% pracowników. Jest to najniższy odsetek w Europie – np. w Hiszpanii jest to 8%, w Finlandii 13% , w Belgii 51%, w Irlandii 52%, a w krajach gdzie systemy te są obowiązkowe: w Szwecji, Danii i Holandii nawet ponad 90%. Zarówno IKE, jak i IKZE – również nie cieszą się powodzeniem. Mimo to należy pamiętać, że system emerytalny w Polsce opiera się na trzech, a nie dwóch filarach i ważnym zadaniem ustawodawcy powinno być obecnie m.in. wzmacnianie roli pracowniczych programów emerytalnych.

Zasadnicze pytanie brzmi jednak – czy nazwa „filary” systemu emerytalnego nie jest myląca? Funkcjonuje ona bowiem raczej jako ogólny obraz, konstrukcja, ale nie do końca odzwierciedla rzeczywistą strukturę systemów emerytalnych. Słowo „filar” wydaje się niedokładne, ponieważ z definicji swej filary powinny być równe, a w systemach emerytalnych prawie nigdy tak nie jest. Zazwyczaj jedna część znacznie dominuje nad pozostałymi. W większości państw Unii Europejskiej większa część emerytury pochodzi tylko z jednego filaru, a pozostałe są raczej częścią dodatkową i uzupełniającą. Po drugie pomiędzy „filarami” istnieją różne powiązania, powodujące nakładanie się na siebie poszczególnych części. Dlatego zamiennie stosuje się określenie „warstwy” lub „stopnie” zabezpieczenia emerytalnego w miejsce „filarów”, które powinny być z definicji równe sobie i niezależne.

Wydaje się więc, że przedstawianie reformy OFE jako burzenia domku opartego na dwóch silnych filarach jest chwytem nieodpowiednim i nie odzwierciedlającym rzeczywistości, która jest znacznie bardziej skomplikowana.

Czy nasze składki to nasze prywatne pieniądze?

Bardzo często w debacie wokół reform OFE pojawia się argument manipulowania „naszymi pieniędzmi”. Wielokrotnie można było usłyszeć, że państwo bezprawnie decyduje o „moich prywatnych pieniądzach”, łamiąc prawo do własności zapisane w art. 64 Konstytucji RP. Czy rzeczywiście składka wpłacana prywatnej instytucji ubezpieczeniowej stanowi prywatne pieniądze? Wydaje się, że tak nie jest.

Żeby to zrozumieć należy sięgnąć do istoty ubezpieczenia społecznego. Aby zapewnić realizację prawa do życia i zabezpieczenia w razie wystąpienia ryzyk socjalnych (sytuacji przyszłych, niepewnych, prowadzących do utraty dochodu – np. w związku z zakończeniem pracy w momencie skończenia określonego wieku) zobowiązanie musi mieć charakter trwały i powszechny. Ubezpieczenie społeczne musi być więc obowiązkowe. Obowiązek odprowadzania składek nie wynika zatem z woli ubezpieczonego, ale z przepisów ustawy.

W Polsce po II wojnie światowej system zabezpieczenia społecznego pracowników finansowany był przez składki wnoszone przez pracodawcę. Gdy w 1998 r. postanowiono powiązać składkę z indywidualnym wynagrodzeniem dokonano podwyższenia wynagrodzenia pracowników o część dotychczasowej składki pracodawcy, a składka nie stanowi przychodu pracownika od którego obliczany jest podatek. Kto ją opłaca ma zatem znaczenie drugorzędne. Nie jest własnością pracownika. Dysponować można tymi środkami, które zostają z wynagrodzenia za pracę czy z działalności gospodarczej, za które płacimy podatek.

Wydaje się też, że przekazanie środków z OFE do ZUS nie jest wywłaszczeniem, ponieważ OFE nie są właścicielem tych środków, a tylko ich posiadaczem. Właścicielem środków jest skarb państwa. Ubezpieczeni uzyskują obietnicę wypłaty tych środków po latach gdy uzyskują uprawnienia do świadczeń emerytalnych lub rentowych.

Publiczny charakter składki potwierdza też orzeczenie Sądu Najwyższego z 4 czerwca 2008 r. (sygnatura akt II UK 12/08). Stwierdzono, że „środki na ubezpieczenie społeczne, w szczególności emerytalne, są i będą przeznaczane na wypłatę świadczeń dla innych podmiotów, aniżeli ich płatnik i w tym znaczeniu są środkami publicznymi, podlegającymi ściągnięciu oraz zabezpieczeniu na zasadach dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne”

Czy wielowarstwowość jest potrzebna?

Ten krótki tekst nie jest oceną funkcjonowania i reform OFE, a wyłącznie pokazaniem, że język jakim się posługujemy implikuje nasz stosunek do zmian w systemie emerytalnym. Bez wątpienia rynek pracy, sytuacja ekonomiczna i demograficzna wymagają dążenia do dywersyfikacji ryzyka emerytalnego. Stopa zastąpienia z pierwszego filaru (warstwy, stopnia) nie będzie tak wysoka jak była kiedyś. Istnieje prawdopodobieństwo, że wielu ludzi na starość znajdzie się poniżej linii ubóstwa. Może to mieć negatywne konsekwencje zarówno na poziomie indywidualnym (bieda i wykluczenie społeczne) jak i makroekonomicznym – państwo będzie przecież musiało sfinansować dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej. Bardzo ważne jest zatem wspieranie rozwoju innych form zabezpieczenia emerytalnego.

Trzeba pamiętać, że reformy OFE wcale nie muszą oznaczać powrotu do systemu jednowarstwowego i wyłącznie państwowej emerytury. Jest to reforma instytucji, która nie sprawdza się w wystarczającym stopniu. Koszty okazały się wyższe niż zyski, a sposób wprowadzenia OFE nie zawsze do końca zrozumiały. Kwestie te wielokrotnie wyjaśniano w różnych artykułach i debatach, wkrótce, już w styczniu, ukaże się książka prof. Leokadii Oręziak na ten temat. Państwo powinno teraz wspierać obywateli w oszczędzaniu dodatkowym. Z jednej strony warto wzmocnić programy zawodowe, systemy prowadzone przez pracodawców (które są korzystne nie tylko dla pracowników, ale i dla przedsiębiorców), z drugiej zachęcać do indywidualnego oszczędzania. Należy jednak pamiętać, że żeby oszczędzać – trzeba mieć z czego.

I dlatego, patrząc na politykę społeczną jako na naczynia połączone – warto zwrócić uwagę na to, że reformy systemu emerytalnego, zwiększanie lub zmniejszanie ilości instytucji, podwyższanie wieku lub wysokości składek – to wszystko będzie niewystarczające, gdy nie będzie prowadziło się innych działań. Potrzebne są zmiany w polityce rodzinnej – nie jesteśmy skazani na klęskę demograficzną, w wielu krajach współczynnik dzietności jest dość wysoki – wystarczy spojrzeć na Irlandię, Francję czy Szwecję. Wspieranie rodzin zarówno finansowe jak i usługowe czy promowanie modelu partnerskiego może przyczynić się do wzrostu dzietności, która dziś w Polsce należy do najniższych w Europie. Wsparcie rodzin to także zmiany na rynku pracy. Wiele badań wykazuje, że kobiety nie chcą rodzić, ponieważ boją się o swoje przyszłe zatrudnienie, a nie dlatego, że nie chcą mieć dzieci. Praca wpływa także na wysokość przyszłego świadczenia emerytalnego. Warto przyjrzeć się polityce mieszkaniowej. Czy rzeczywiście większość Polaków, która chce mieć mieszkanie musi wiązać się kilkudziesięcioletnim kredytem? Należy korzystać z dobrych praktyk innych państw – w Danii czy w Niemczech znacznie mniej osób korzysta z kredytów, a polityka mieszkaniowa opiera się na innych zasadach.

System emerytalny w Polsce wymaga reform, nie należy jednak przy tym wprowadzać obywateli w błąd poprzez prezentowanie im katastrofalnych wizji lub straszenie odbieraniem ich prywatnej własności. Wprowadzając zmiany w funkcjonowaniu OFE należy pamiętać także o konieczności wieloaspektowego działania i realizacji polityki społecznej na różnych płaszczyznach.

Przypis:
[1] World Bank, Averting the old age crisis, A World Bank Policy Reasearch Report, Oxford University Press, 1994

Janina Petelczyc

Artykuł pochodzi ze strony Ośrodka Myśli Społecznej im. Ferdynanda Lassalle'a.